为了进一步做好我省草原生态保护管理工作，推动草原资源保护和节约有效利用，促进生态畜牧业高效发展，按照年度工作计划，省人大农牧委专题调研组于7月上旬赴西藏考察草原保护管理工作，通过“查、看、听、问”的方式，深入拉萨市、林芝市，对草原保护建设投资保障、草原生态保护补奖机制、游牧民定居安置、草原防火及鼠虫害防治、草原生态保护公益性岗位设置等情况进行考察了解。与此同时，调研组还赴玉树州玉树市、囊谦县，就我省开展草原生态保护管理情况进行了调研。现将考察调研情况报告如下：
一、西藏草原保护管理情况及经验启示
自治区现有天然草原13.23亿亩，其中可利用11.57亿亩，理论载畜量3213.72万个绵羊单位，平均亩产67.3公斤鲜草。草地面积13.34亿亩，其中可利用面积11.29亿亩。近年来相继出台西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法、冬虫夏草交易管理暂行办法、草原植被恢复费征收使用管理暂行办法、退牧还草工程项目实施细则等一系列法规制度，为全区草原规划、利用、保护和监督检查提供了法律保障。
（一）规划引领发展。编制《西藏草业发展规划（2015-2020年）》确定了草业发展方向与区域定位；印发《西藏自治区关于加快推进饲草料产业发展的指导意见》，通过农牧结合、南草北调方式解决藏西北冬春季草畜矛盾。
（二）打牢制度基础。制定“超载户不能享受禁牧补助” 的政策，实现草畜平衡和草原资源的永续利用；实行草原生态监测制度，采取实地随机监测、固定监测和遥感监测相结合的方式，监测草原资源和利用状况；实行督导检查制度，出台管理办法，每年从退休的专业技术人员中聘请2-4名草奖监督员进行明察暗访。
（三）落实资金保障。2012年以来累计下达草原奖补资金和绩效考评资金178.79亿元用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、综合生产资料补贴及高寒牧区基础设施建设等方面；下达25.65亿元实施退牧还草工程；投资5.97亿元建设人工草地82.5万亩，为缓解草畜矛盾提供了有力支撑。
（四）增强牧区发展活力。积极探索草场有偿流转经营模式，建立健全草场流转机制，发展适度规模经营；开展草场确权颁证试点工作，着力解决承包草原面积不准、四至不清、位置不明等问题，促进了牧区经济社会可持续发展。
（五）设置生态岗位。新增8.53万名草原监督员用于生态补偿脱贫转移就业岗位， 全区建档立卡贫困农牧民、农村低保人员中担任草原监督员达到16.53万名，2018年将每名草管员每年补助资金为3500元，增加农牧民收入。
在考察中了解到，西藏自治区在强化草原生态保护监管、推进畜牧业发展方面形成了一些很好的做法和经验，很值得我省学习借鉴，主要是：
党委高度重视是推动生态保护与建设的有力保障。自治区各级党委政府高度重视，领导主抓生态保护，落实草原补奖政策，争取国家支持，把西藏生态保护建设融入国家生态建设发展战略。强化生态文明建设目标考核，完善自治区经济社会发展综合考核评价体系，增加在资源消耗、环境损害、节能减排、生态效益等方面评价指标及考核权重。
管护队伍建设是强化草原生态保护与建设的有力抓手。2016年全区共设各类管护岗位50万个，2017年进一步扩大到70万个，力度之大、数量之多居全国首位，管护员工资也从3000元/年提高至3500元/年。岗位设置种类多，范围广，有重点生态公益林护林员、天然林保护区保护员、自治区级以上保护区非公益林管护员、野生动物疫病监测员、湿地管护员、沙化地管护员、草原监督员、水生态保护水管员、村级水管员、农村公路养护员、旅游厕所保洁员、城镇保洁员、村级环境监督员、地质灾害群防群测监测员、机动岗等。
建设饲草基地是强化生态保护建设的有力支撑。从2012年开始，西藏在全区范围内大规模推广人工种草项目，以缓解人畜矛盾日益突出带来的草原生态安全问题。通过多年建设发展，全区建设人工种草地块1066块，呈现出较为明显的边界，长势稳定、旺盛，有力缓解了天然草原放牧压力。
明晰草原权属是推进草原生态保护建设的坚实基础。自治区全面落实草场承包经营责任制，确定的山南错那县草原确权登记试点县至2018年2月共确权502.23万亩，占全县可利用草原面积的100%，占全区草原总面积的95%。编制了西藏自治区草原承包经营权确权登记颁证工作实施方案、草原承包经营权调查规程、草原承包经营权要素编码规则、草原承包经营权确权登记数据库规范等。
二、我省草原生态保护管理情况及存在的问题
我省现有天然草原5.47亿亩，占土地总面积的50.6%，其中可利用草原4.74亿亩，占天然草场面积的87%。作为全国四大牧区之一，保护好草原生态是筑牢国家生态安全屏障，坚守住生态底线的重要内容。近年来，全省坚持自然修复与工程措施相结合的原则，逐步加大生态保护建设力度和草原执法力度，严格落实草原补奖政策，大力发展草牧业，率先推进草原生态畜牧业，通过草原生态保护建设各项工程实施和政策落实，草原生态环境总体呈好转趋势，草原生态保护取得显著成效。但是，由于气候和人为因素的影响，我省90%以上的草原出现了不同程度的退化，严重影响了草原生态环境和草原畜牧业持续发展，具体表现在：
一是生态治理力度不足。我省生态环境脆弱，虽经多年治理，但草原总体退化趋势尚未得到根本性扭转，中度以上退化草地仍未得到全面治理，后期治理任务艰巨。三江源、祁连山等重大生态工程投资力度不足，草原生态保护建设和综合服务功能恢复滞后。
二是草原补奖政策不完善。国家下达我省的草原补奖政策面积为4. 74亿亩，根据省第二次草地资源调查，尚有1.08亿亩草原未纳入补奖范围。我省草原禁牧后，每亩草原载畜量平均补饲成本为34元，如按禁牧补助标准的1/4 确定草畜平衡奖励标准，每亩奖励标准为8元，而现确定的禁牧补助和草畜平衡奖励标准每亩为7.5元和2.5元，标准偏低。
三是后续产业发展受限制。受地域和发展条件限制，我省草原牧区后续产业发展缓慢，政策支持和资金倾斜不足，在牲畜暖棚建设、饲草料产业发展等方面投入有限，基础设施建设薄弱，传统畜牧业发展方式转变缓慢。龙头企业和专业合作社带动辐射能力不强，产业链延伸不够，特色农畜产品大都以初级产品进入市场，尚未实现深度发掘、物尽其用。
三、对我省草原生态保护管理工作的意见建议
（一）强化顶层设计，争取中央支持。紧紧围绕生态保护这个核心，利用我省在生态方面的价值和优势，紧密结合在生态保护、资产管理等方面的要求，参照国家规划制定我省规划，做好顶层设计，把我们想做的事融入国家长远发展规划，紧跟中央步伐，从资金项目、人才、政策等方面争取国家支持，建立长效补偿机制，进一步提标扩面，强化我省生态保护力度，提升生态地位。
（二）优化区域布局，调优产业结构。加快转变农牧业发展方式，在东部区推进粮改饲提质扩面，发展特色种植；在环湖农牧业适度发展区要加快优质燕麦等饲草基地、优质畜种繁育基地建设；在青南保护发展区发展牦牛、藏羊特色优势产业，大力推进草地生态畜牧业试验区建设。推动传统草原畜牧业转型升级，积极创建农牧业可持续发展试验示范区，推进二三产业向农牧区转移扩散，扶持发展“一乡一业”“一村一品”，提高特色农畜产品的有效供给能力。
（三）增加公益岗位，开展综合管护。进一步加大生态管护公益岗位设置，将三江源以外的地区草原管护员按每3万亩设置一名管护员，补助标准实现与三江源地区同等待遇，达到1800元每人每月。进一步加大精准扶贫管护岗位落实，实现建档立卡户全覆盖。按照林业、草原、水利、环保、卫生等需求设置多种公益岗位，实现综合管护，力争草原牧区公益管护岗位达到贫困户户均1个。
（四）统一资源登记，强化监督管理。结合自然资源统一确权登记试点工作，全面推进各项自然资源的确权登记，摸清资源量，确定资源优势，形成一张图管理。对于承包利用的草原资源，对牧户承包经营草原进行精确化确权登记，为实现集约经营、资本准入、精细管理奠定基础。
省人大农牧委专题考察调研组
2018年10月20日