根据省人大常委会今年立法计划，《青海省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》列为今年立法调研项目。为了进一步了解情况，为立法做好前期准备工作，省人大农牧委员会于7月至10月，赴我省海东市、海南州等地开展立法调研工作，通过实地察看、座谈交流、查阅资料的方式，并邀请中央党校教授现场指导，把症问脉，就全省农牧民专业合作社发展现状、需要通过立法解决的问题等情况开展了深入调研。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
截止2021年8月底，全省依法登记的农牧民专业合作社达16387家，通过清理整顿，目前有效运行的合作社有10343家，几乎覆盖了粮菜、畜牧、水产、林果、农机、农产品营销及仓储、民间工艺等农业农村所有产业。其中种植、养殖合作社占到近85%。运行较为规范的有9944家，占96%;运行良好的有7458家，占72%。省级示范社 583家，国家级示范社79家，联合社85家。还有近 3500多家属于市州级、县级示范社，实践证明，合作社在提高农民组织化程度、推动农牧业集约化、规模化经营，加速实用技术推广、实施脱贫攻坚战略、促进农民增收等方面发挥了重要作用。
（一）提高了农牧民生产经营的组织化程度。一家一户分散经营条件下，生产与市场不能有效对接，分散经营与大市场之间矛盾突出，很难开展规模化、集约化、标准化、现代化农牧业生产。近年来，各级政府和业务部门通过培育各类合作社，不仅扩大了种植、养殖、销售、服务规模，还出现了一批产、加、销一体的合作社，更重要的是有效提高了农牧民的组织化程度，促进了资源优化重组，集中人力物力克服了分散经营营销难、融资难、资金周转难等问题。参与农牧民专业合作社经营的成员和带动的非成员，已经达到60万户以上，约占全省农牧民总户数的66.7%以上。
（二）推动了土地草场流转和规模化集约化经营。以土地、草场流转为切入点，通过吸收成员土地或草场承包经营权入股，流转非成员土地，实行集中连片经营，提高了合作社生产规模化水平和集约化程度。目前，全省农牧民专业合作社流转的土地面积已达到215万亩，占全省土地流转面积的60%以上。
（三）提升了特色农牧业生产效益。合作社的组建，将分散的种植和养殖户组织起来，为农牧业实用技术推广搭建了平台，加快了技术转化为生产力的速度，有效提升了农牧业的生产效益。全省从事蔬菜、经济作物、中药材、特色果品、冷水养殖的专业合作社已到达30%。近几年，我省从事农业生产托管的能力不断增进，农机作业服务托管面积45万亩，占托管面积的37%。
（四）加快了农牧民增收和贫困户扶贫步伐。合作社通过统一服务，降低生产成本，节省流通费用，使成员更多地享受到产品的附加值，延伸了产业链条，减少了流通环节，降低了市场风险，增加了成员收入，带动了非成员增加收入，合作社成员收入比非成员普遍高出30%以上。农民在享受土地流转收入的同时，就近就地到合作社打工,增加了财产性收入和工资性收入，加快了农民增收的步伐。
（五）提高了青海特色农畜产品的竞争力。利用各种媒体加大合作社宣传力度，组织合作社参加青洽会、全国农产品交易会等各种宣传推介活动，提高了合作社及其产品知名度，增强了合作社特色产品的市场竞争力。都兰黑红枸杞、湟源树莓鲜果、乐都大樱桃、祁连黄菇、平安马铃薯、柴达木枸杞等一大批特色产品深受省内外消费者欢迎。
二、立法工作需要关注解决的主要问题
当前，我省农牧民专业合作社发展取得了一些成绩，但仍面临着一些问题：一是规模较小、经营能力较弱，主要表现在合作社成员数量、成员出资、固定资产、经营收入、可分配盈余、投入品的统一采购和农产品的统一销售等项指标较低；二是农民专业合作社与成员利益联结不够紧密，利益共享与风险共担机制尚未建立健全，存在“空壳社”、“休眠社”、“挂牌套牌社”现象；三是农民专业合作社内部制度不够健全，如“三会”制度不完善、章程与实际做法不一致、财产界限不清、未设置账簿业务核算等。这些问题需要通过制定《青海省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》来进一步规范完善，为合作社营造更好的发展环境，增强其内生动力，实现高质量发展的目标。
（一）关于“空壳社”大量存在的问题。农民合作社是新生事物,在我省农牧民组织化程度比较低的情况下,为尽快把农牧民有效组织起来,农牧民专业合作社法规定的成员人数和出资要求不高,并免收登记费用,这为成立农牧民合作社提供了便利,同时也出现了盲目登记的情况。对于一些经营不善、停业时间较长等需要注销的农牧民合作社,由于注销须提供登记备案申请书、解散决议、清算报告、刊登公告的报纸样张、清税证明等多项材料,且需要支付报纸公告版面费,导致这些农牧民合作社宁可“休眠”也不愿注销。
（二）关于规范化程度不高的问题。农牧民合作社具有独特的组织架构、一人一票的治理机制,实行专门的财务会计制度,一些农牧民群众和基层干部对农牧民合作社的属性了解不多,导致办社规范程度较低；部分农牧民合作社制度不健全,章程制定不切实际;有的农牧民合作社“三会”运转不协调,农牧民成员参与社务管理的积极性不高,民主管理、民主监督不到位;有的农牧民合作社未按农民牧专业合作社财务会计制度进行会计核算、建立成员账户和档案台账;有的农牧民合作社变更登记和年度报告公示不及时。
（三）关于服务带动农牧民（成员）的能力不强的问题。由于发展时间较短、带头人能力有限等原因,农牧民合作社规模小、实力弱,服务带动能力与农牧民需求还有差距。农牧民合作社经营范围多局限在种养环节,对农民最迫切需要的产品加工、储运、销售等服务拓展不够。农牧民合作社间的联合起步晚,农牧民合作社之间的优势互补、联合互助等功能没有充分发挥出来,不能为农牧民提供全产业链的专业化服务。与成员利益联结的不紧密。
（四）关于指导管理不到位的问题。基层农经管理机构在乡镇机构改革中被撤销、归并的情况比较普遍,基层农经体系十分薄弱,农经工作人员年龄老化严重、青黄不接,基层农经部门指导管理农民合作社心有余而力不足。
（五）关于人才严重短缺的问题。合作社的参与者，只有约占5%左右大学生和退伍军人，多数还是农牧民。农牧民在生产中虽有一技之长，但管理普遍水平不高，尤其对国家政策、法律法规、营销知识、财务管理、市场信息、互联网知识等方面掌握不多，更缺乏现代管理经验，难以适应社会化大生产的需要。专业财会人员、管理人员严重缺乏，成为合作社健康发展的重要制约因素。
（六）关于合作社发展中扶持政策不到位的问题。在调研过程中，大家普遍反映，合作社发展中金融、保险、土地、财政等部门的扶持政策不到位。合作社融资困难，生产资金紧缺。各类金融部门门槛高、贷款难。贷款手续多，期限短。资金紧缺成为合作社发展的又一瓶颈。
（七）对生态畜牧业扶持发展问题。生态畜牧业合作社是我省一种特殊类型的合作社，对于保护生态、促进草地畜牧业转型升级和高质量发展发挥了重要作用，需要进一步规范和扶持。
三、下一步工作打算
《青海省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法（草案）》是列入省人大常委会2018—2022年五年立法规划的重要项目之一，完成这一立法项目是各有关方面义不容辞的责任。明年是省十三届人大常委会任期最后一年，也是五年立法规划的收官之年，各有关部门要进一步提高认识，明确责任，齐心协力做好立法工作。
（一）进一步提高思想认识。省农业农村厅和省司法厅要准确把握新形势、新要求，切实增强农民专业合作社立法工作的责任感使命感，高度重视起草、论证工作，勇于担当、积极作为，始终坚持党的领导、人大主导、政府依托，确保立法工作高质量、高效率推进。
（二）进一步加快立法进程。在前期深入调研的基础上，广泛征求意见，充分听取和吸收各方面意见，继续完善充实草案内容，做好立法评估、专家论证等各项工作，形成比较成熟的草案文本。
（三）进一步加强沟通协调。省农业农村厅和省司法厅要加强工作协商，明确工作进度，压实工作责任，把具体方案再细化，争取把《青海省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法（草案）》列入2022年省政府立法工作计划，确保省人大常委会五年立法规划的顺利完成。