关于赴珠海、深圳等地学习考察
地方立法工作情况的报告
为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记对青海工作的重要指示批示精神，推进建设生态文明高地立法，践行全过程人民民主，健全完善地方人大工作制度，提高地方立法质量和效率，4月中旬，利用举办第十二期全省人大法制机构立法工作人员培训班之机，省人大常委会党组成员、副主任张黄元带领学习考察组赴珠海、深圳、潮汕地区进行调研。
一、基本情况
学习考察组围绕生态领域立法、人大常委会议事规则立法、基层立法联系点建设运行和规范性文件备案审查工作，通过座谈交流与实地察看、听取情况介绍与查阅台账资料相结合的方式，深入到相关的生态园区、基层立法联系点、城市建设规划展馆等进行实地考察。在深圳福田红树林自然保护区，学习考察组详细了解调研发达地区在高质量发展中实现高水平保护的经验做法。在深圳市福田区沙头街道天安社区和潮州市湘桥街道开元社区基层立法联系点，学习考察组与当地同志深入交流，详细了解基层立法联系点建设运行、意见建议征集和作用发挥等情况。在潮州和汕头地区，学习考察组实地察看了河湖保护和管理工作情况，了解构建河湖保护管理制度和污染防治攻坚方面的经验做法。学习考察组边考察调研边交流总结，总体感到，广东省及珠海、深圳等地作为改革开放的先行区，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记视察广东重要讲话精神、指示精神，大胆探索，勇于实践，针对区域生态保护的特点，通过小切口、小快灵立法，创立了多部生态领域地方性法规，积极发挥人大代表密切联系人民群众的优势，充分利用信息化平台和数字技术，在强化基层立法联系点建设和提升规范性文件备案审查能力方面做了诸多有益的探索尝试，积累了丰富的经验，值得我省认真研究和学习借鉴。
二、做法经验
（一）生态领域立法情况
2022年12月，广东省委作出《关于深入推进绿美广东生态建设的决定》，为走出新时代绿水青山就是金山银山的广东路径划定了“路线图”。广东省和设区的市人大常委会紧紧围绕绿美广东建设战略部署，坚持以最严格制度最严密法治保护绿美生态。一是坚持系统思维，统筹推进生态领域立法保障。广东省紧扣绿色发展，强化顶层设计，将15件生态环保立法项目纳入立法规划，全面完成水、大气、土壤、固废等主要污染防治法规的立法修法，加快构建完备管用的生态法规体系。揭阳市立法助力打好“蓝天、碧水、净土”保卫战，制定出台扬尘污染防治、重点流域水环境保护、生活垃圾管理等条例。珠海、深圳加快生态保护领域涉及综合性、全局性、基础性的地方立法，分别出台珠海生态文明建设促进条例、深圳生态环境保护条例，从生态保护修复、污染防治、应对气候变化、生态人居、生态文化等多方面全链条进行保护规范。二是坚持问题导向，小切口小快灵立法成效显现。广东省着眼构建齐抓共管、群策群力的生态环境“大教育”格局，坚持以“小切口”立法制定生态环境教育条例，对国家机关、企事业单位、群团组织及学校、家庭、环境监管重点单位、新闻媒体等各方面的生态环境教育进行了规范细化，增强了条例的针对性和可操作性。各设区的市立足本地资源禀赋，从做好一座山、一条河、一个湖、一类自然资源、一处文化古迹、一类地理标志产品的保护着手，出台了如潮州市韩江流域水环境保护条例、深圳经济特区海域污染防治条例、揭阳古城保护条例等一批体现本地特色的法规。三是坚持立法创新，地方立法形式丰富多样。广东省人大常委会发挥立法主导作用，指导汕头、潮州、佛山、江门、梅州五市从“潮汕菜特色品牌”小切口入手，积极参与“1+N”省市粤菜协同立法，通过立法发挥特色品牌引领作用。汕头、潮州、揭阳三市开展潮剧保护协同立法，确定了“一方起草，多方征求意见，协同确定主要制度，充分体现地方特色”的工作方案，保证了条例主要制度的高度协同性，又凸显出各自的个性化，在全国开创市与市之间就同一门类、共有的非遗项目制定地方性法规进行保护传承的先例。汕头市在内海湾保护条例立法中，探索“负面清单+违反负责清单的相应法律责任”的立法体例，以严密法治守护海湾城市生态名片。
（二）人大常委会议事规则立法情况
广东省及珠海、深圳、汕头市人大常委会均制定了议事规则，并于近两年作了修改。作为规范地方人大常委会会议制度和工作程序的程序性立法，几部条例的规范内容、结构体例大体一致，此番修改主要体现在几个方面：一是充实总则内容。完善了人大常委会履职行权要坚持中国共产党领导、坚持和发展全过程人民民主、集体行使职权的原则。二是完善会议召开的规定。明确常委会会议召开的日期由主任会议决定，常委会举行七日前确定开会日期和讨论的主要事项并通知常委会组成人员和有关列席人员。三是创新会议形式和优化会议组织安排。明确遇有特殊情况，经主任会议决定，常委会组成人员可以通过网络视频等方式出席会议，对进一步规范分组会议和联组会议，推进会议文件资料电子化等作出规定。四是增加改进会风会纪有关内容。细化请假制度，由常委会办事机构向主任报告出缺席人员情况，规定常委会组成人员应当围绕会议确定的议题发言。五是完善议案审议程序。为提高审议效率，规定对内容相关联的议案可以合并说明，对审议中有重大问题需进一步研究的，经相关会议同意，可以暂时不付表决，并对预算调整方案、决算草案及国民经济和社会发展规划纲要、计划的调整方案交财政经济委员会进行审查的时间分别作出规范。六是完善了询问、调查委员会的有关规定。增加规定专题询问制度，规范了调查委员会的设立主体和设立情形，并对回避、保密等情形作出规定。七是增加监察委员会的规定。分别对监察委员会负责人列席会议、听取监察委员会专项工作报告、对监察委员会工作开展询问和质询等内容作了相应规定。八是细化发言和表决制度。对常委会组成人员发言时间、质量及会议简报等作出规定。
（三）基层立法联系点建设和运行情况
广东省及各市积极践行全过程人民民主，在基层立法联系点建设上积极探索、持续用力，实现了基层点有阵地、有人员、有制度、有架构、有活动、有成果的“六有”平台，真正打通了地方立法的“最后一公里”。一是与时俱进推动立法联系点扩点提质。在总结近年来基层点建设和工作的基础上，广东省及各市以突出基层性、多样性、专业性、融合性为原则，通过优化、调整、补充，全面开展基层立法联系点扩点提质工作。汕头市扩建为75个点，实现全市镇（街道）全覆盖；潮州市在全市设立26个基层立法联系点，12个专项法规立法联系点，15个市人大代表小组立法联系点；珠海市在镇（街道）和司法所设立10个立法联系点。二是创新机制提升工作规范化制度化水平。各地自上而下结合实际，制定一系列工作制度和规范流程，为基层点工作有章可循、有序开展提供了制度保障。广东省注重强化工作指导，出台《关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》，对基层点规范化标准化建设提出具体要求，明确了基层点、立法机关的主要任务和工作要求，制定基层立法联系点制度规范参考版本10项，其中，必挂上墙4项，选挂上墙6项，并从建立完善设立调整机制、基础设施建设、信息采集和反馈机制、“站”“点”融合建设等十一个方面指导基层点规范化标准化建设。揭阳市在扩点提质的基础上，通过创建示范单位推进工作再上新台阶，培育了一批具有典型示范引领的联系点。三是“小站点”发挥出“大作用”。基层立法联系点通过组织开展调研、座谈、“茶话会”“议事会”“线上+线下”等多种形式，收集群众意见。各地在立法计划项目征集、具体项目审议中都向基层点征求意见，基本实现100%全覆盖。如，广东省人大常委会2023年通过联系点收集关于立法工作的意见建议1900多条，近200条被采纳，基层点社会影响面不断扩大，公众参与立法热情得到激发。深圳市福田区沙头街道天安社区基层立法联系点，围绕群众普遍关注的难点堵点痛点开展立法调研，提出多部涉及民生福祉的立法建议，得到立法机关的采纳。
（四）规范性文件备案审查工作情况
广东省及各市以大力推进备案审查制度化数字化智能化发展为抓手，持续加强备案审查制度和能力建设，推动备案审查工作取得积极成效。一是注重强化制度创新。制定省级备案审查条例，在全国率先实现省、市、县三级人大常委会备案审查年度报告工作全覆盖和制度化常态化，健全了地方党委、人大和“一府一委两院”等机关及其备案审查工作机构之间的备案审查衔接联动机制，率先在全国建立备案审查典型案例交流和发布、备案审查工作部署指导等工作机制，以制度创新提升工作效能。二是注重加强能力建设。将备案审查信息化平台建设作为提高全省各级备案审查能力建设的关键环节和创新载体，运用大数据、人工智能等新技术，优化了电子备案、监测预警、智能审查、意见征集和统计分析等功能和场景，在全国率先实现了备案审查工作制度化数字化智能化发展。三是注重协同发力。坚持备案审查和地方立法衔接联动，先后对10个领域的法规规章规范性文件进行了集中清理和专项审查，并推动后续有关法规规章规范性文件的废止和修改工作，仅地方性法规修改和废止达202件。四是注重外脑建设。支持当地高校建立规范性文件备案审查研究中心，委托开展备案审查理论研究并促进成果转化，支持备案审查课程进高校课堂。
三、启示建议
（一）落实“生态为纲”要求，做好建设国家生态文明高地立法工作。一是深入贯彻落实习近平生态文明思想，完整准确全面学习领会习近平总书记对青海要以“生态为纲”的重大要求和丰富内涵，将习近平生态文明思想贯穿到各项工作的全过程各方面，牢固树立生态优先、绿色发展的导向，建议在《青海省建设国家生态文明高地条例（草案）》（以下简称《条例》）中进一步明确贯彻习近平生态文明思想，体现“生态为纲”的相关内容。二是进一步明晰我省国家生态文明高地建设的内涵和外延，总结提炼正在打造的习近平生态文明思想实践新高地以及“七个新高地”建设的经验做法，在《条例》中对国家生态文明高地作出概括性的表述。三是进一步做好条例与相关法律法规的衔接，突出系统观念和底线思维，认真对照生态环保领域法律行政法规、国家相关方针政策及我省地方性法规，做好各项机制和制度规范的衔接贯通，确保法律内部的协调协同，维护国家法治统一。
（二）总结转化实践经验，强化人大议事制度建设。在省人大常委会议事规则修改工作中，一是提高政治站位，坚定坚持党的领导。人大工作要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把坚持党的全面领导作为人大工作的首要政治原则，通过人民代表大会制度和法定程序，保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行，确保人大工作正确政治方向。二是主动适应国家法律最新规定，贯彻落实人大工作新要求。对标新修改的宪法、地方组织法、立法法等，适应监察体制和预算审查监督制度改革要求，在结构体例和规范内容上作出适应人大工作新要求的规范。三是坚持从实际出发，将经验做法上升为制度规范。坚持人大“四个机关”定位，对充分发挥常委会组成人员的主体作用，优化会议组织形式，提高会议审议质量等方面的经验做法纳入议事规则，增强法规的针对性、时效性和可操作性。
（三）践行全过程人民民主，推进基层立法联系点标准化规范化建设。一是加强与立法联系点的工作联系，立法机关通过深入基层立法联系点开展调研、邀请联系点派员参加立法座谈会、论证会，跟踪了解法律法规实施情况，开展法制宣传教育等形式，广泛听取基层单位和群众意见，充分发挥立法联系点察民情、聚民智、惠民生的桥梁纽带作用。二是积极推进基层立法联系点履职能力建设，认真落实《省人大常委会基层立法联系点标准化规范化建设指南》，指导联系点按照硬件建设“八个有”、软件建设“五个一”的要求，全面提升基础建设和工作运行水平。三是积极推进代表联络室与立法联系点融合建设，调动和发挥人大代表密切联系群众的优势，把联系点工作与所在单位、所在地区的工作结合起来，实现共建共用共享。四是培育一支热心参与立法工作的队伍，鼓励和吸收一批有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心群众工作的人员参与立法工作，形成稳定有效的工作机制。
（四）创新完善工作机制，提高备案审查工作质量。一是着力增强备案审查工作实效。牢牢把握政治性、合法性、适当性审查标准，严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”，综合运用三项审查方式，健全完善工作机制，不断推动审查精细化实效化。二是强化备案审查工作衔接。加强与党委、“一府一委两院”等单位备案审查工作机构之间的沟通协作，建立完善备案审查衔接联动机制，畅通不同备案审查工作机构之间信息共享、工作交流的渠道，协同做好党内规范性文件联动审查。三是提升备案审查工作能力。加强与全国人大常委会法工委的经常性联系，争取工作支持和业务指导。优化提升规范性文件备案审查平台功能，强化基层工作指导，推进备案审查工作信息化、规范化、智能化。四是加强备案审查理论研究和宣传工作。依托省人大常委会立法研究评估与咨询服务基地，组建备案审查理论研究中心，开展备案审查理论课题研究，加大备案审查工作宣传力度，深度讲好人大民主法治故事。