关于考察基层立法联系点
建设和工作开展情况的调研报告
建设好基层立法联系点，是党的二十大作出的决策部署，是立法机关直接联系基层群众的有效渠道，也是全过程人民民主的生动实践。省人大常委会领导高度重视基层立法联系点建设和工作，明确要求各相关部门完善工作机制，支持推动基层立法联系点工作提质增效，真正打通基层群众参与立法的“最后一公里”。根据常委会主题教育要求，自4月底至6月中旬，我带领法工委有关同志赴省内外有关地区对基层立法联系点（以下简称联系点）建设和工作开展情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、省外联系点建设的经验和成效
兄弟省市在联系点建设工作上起步较早，立足实际，在联系点工作开展上各有特色，注重强化联系点组织建设、功能拓展和作用发挥，尊重人民群众主体地位，为基层群众有序政治参与提供了更加务实有效的制度机制保障，联系点工作做得深、做得实，提供了有益经验。
（一）建章立制，推动联系点规范化、制度化建设。我们调研的省级人大常委会都制定了《基层立法联系点工作规则》，对联系点的功能作用和职责要求作了进一步明确；基层联系点普遍重视制度建设，因地制宜制定工作规定、规则、指导意见等规章，规范了联系点组织形式、考核激励机制，建立了列席常委会会议制、项目清单制、动态管理制、绩效评估制等工作制度，联系点建设走上规范化、制度化轨道。湖北省人大常委会通过制定《湖北省人大常委会基层立法联系点工作规定》《省人大常委会基层立法联系点建设指导意见》，建立了联系点年度项目制和进退机制，并提出履职“六全”要求，即各联系点坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一，覆盖“全方位”；坚持立法、普法、执法和守法相融通，链接“全链条”；坚持立法选题、调研起草、征求意见和实施效果评估相衔接，体现“全过程”；坚持制度、平台、保障配套，整合“全要素”；坚持建立联动机制，联通“全区域”；坚持以人民为中心、全心全意为人民服务、社会治理实践相一致，统筹“全领域”。
（二）拓展渠道，延伸拓展联系点民主触角。调研的省市注重健全工作机制，探索创新立法联系点开展工作方式，建立富有本地特色的社情民意汇集渠道，均建立了立法信息员或立法联络员队伍，扩大立法联系单位群体，并以此为依托，将了解社情民意的“神经网络”广布在乡镇街道、学校社区、机关事业单位、厂矿企业、社会组织、人大代表之家，形成点、面、片联动的工作格局。其中，上海虹桥联系点构建起“一体两翼”的工作架构，即以信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为两翼补充，其中信息员的推选需要满足有较丰富的人生阅历、知识储备和参与积极性高、带动群众参与能力强的要求，“两翼”的主要作用在于发挥专业性优势，当好两次“翻译”，即做好“群言群语”和“法言法语”之间的转化工作。甘肃临洮联系点依托18个“人大代表之家”、97个“人大代表工作室”平台、20个立法联络点、100个信息采集点、104个立法联络员开展信息采集工作，打通立法征集意见最后关节。
（三）创新方式，切实增强群众参与感。考察的联系点注重创新工作方式方法，普遍建立了工作台账，有的联系点设置了“法条墙”，及时将国家立法吸纳情况逐一上墙公布，向全社会展示人民民主的生动实践，让群众更加直观地感受到自己的意见有人听、有回音。湖北省秭归县九畹溪政府在数字乡村平台开发联系点模块，制作联系点二维码，群众在家门口“码上扫”“码上提”成为现实，实现了意见建议全天候、全时段、全渠道直达立法点。重庆石井坡街道中心湾社区创新实施“开放式漫谈会”活动形式，把立法座谈会、听证会、论证会开进了院坝和楼栋，确保群众充分参与法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程、各环节。广西三江联系点，充分利用区位优势，创造性地协同推进联系点周边的广西融水苗族自治县、龙胜各族自治县，湖南通道侗族自治县，贵州黎平县、从江县，三省（区）六县的人大常委会共享国家立法“直通车”平台，进一步密切了当地少数民族群众与国家立法机关的联系，推动了民族地区民主法治建设进程。扬州市人大常委会鼓励全民参与立法，通过向普通市民发放立法建议采纳证书，增强公民参与立法意见征询的荣誉感。
（四）体现特色，打造联系点民主品牌。调研的省市人大常委会坚持体现基层特色、地区特色、立法特色的原则，鼓励支持各联系点培树工作品牌。如重庆石井坡街道中心湾社区搭建“三会一坊”工作载体。以“意见征询会、开放式漫谈会、问效评估会和特钢贤人坊”为载体，在原有工作基础上，全面加强联系点平台和载体建设，打造既能“屏对屏”又能“面对面”的“线上+线下”的法“智”新途径，确保立法意见“真收集”，为民服务解难题。扬州市广陵区人大常委会汶河街道工委在辖区设有南门街、仁丰里、四望亭等三个“民生茶馆”，居民喝着茶、聊民生、提意见，将自身诉求反馈给联系点的信息员，传达至国家权力机关，融入民主立法过程，让更多民生实事办到群众心坎上，让更多的身边事受到法律保护。
（五）聚焦主责主业，做好意见征询工作。调研的联系点注重发挥在法律法规立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程各环节作用，进一步延伸联系群众的广度深度，更好服务高质量立法工作。秭归县九畹溪镇人民政府通过各种渠道为120多部法律法规草案收集了近500条意见建议，孝感应城市人社局十四年来共对180余部法律法规草案开展调研，收集意见建议2000余条，许多“真知灼见”被采纳。重庆市石井坡街道中心湾社区通过召开意见征集座谈会28次，依托“E党建”小程序、工作微信群在线征集立法意见10余次，先后完成了市人大常委会交办的《重庆市文明行为促进条例（草案）》《重庆市生活垃圾管理条例（草案）》等10余部法规草案的意见征集工作，归纳整理各类意见建议80余条，被完全采纳14条、部分采纳12条。
（六）以点带面，注重联系点功能拓展。多数联系点将意见征询工作与党建工作、群众工作、日常工作相结合，持续推动联系点功能延伸，从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法深化，将联系点工作与代表活动、法治宣传、中心工作有机结合，日益成为撬动社会治理难题破解的一个重要“支点”，不仅为立法工作提建议，同时整合各方资源，在乡村振兴、社区建设、城市治理等方方面面融入全过程人民民主的理念，不断推动联系点成为全过程人民民主的硬核力量。比如，武汉市东湖路社区充分发挥1186名下沉党员作用，把社区党建工作与立法征询工作有效衔接起来，有力促进辖区社会治理共商共建共治共享。扬州市广陵区文昌花园社区坚持党建引领，不断改革创新群众自治实践，依托各类社会组织，在不断满足居民各类需求中提升社区治理能力，努力寻求更优解，真正将听取意见的触角延伸到基层，将公众直接参与引入立法过程，拓宽了社会各方有序参与立法的途径和方式，有效提升了立法质量。上海市虹桥街道对于社区层面具有一定可行性但不适合写入法律法规的建议，视情况纳入公共协商议题，推动落成多个惠民服务项目，把“全过程人民民主”融入到百姓生活具体而微的实事中。重庆市中心湾社区让立法的参与者成为普法工作中的主力军。宁夏平罗县人大常委会注重将执法检查与立法联系点工作相融合，每年选取自治区、市出台的、事关社会经济发展大局的法律法规列入执法检查监督计划。
（七）强化保障，夯实联系点工作基础。调研的各省级人大常委会通过搭建交流平台、组织培训和学习考察等方式，加强对联系点的工作指导，强化与联系点的联系，部分省级人大常委会为联系点提供经费补助，用于联系点自身建设及日常办公、普法宣传、收集意见建议、立法调研、工作考察、绩效考评、学习培训等支出。如湖北省人大从建立工作队伍、完善工作流程等方面持续加强对联系点的服务保障，建立“一对一”联络服务机制，省人大常委会法工委每名干部各服务一个联系点；建立全省联系点工作群，加强培训，推广分享经验；加强经费保障，每年为联系点拨付20万元补助经费，特别是秭归县九畹溪镇的立法联系点积极沟通，当地县人民政府在此基础上通过财政拨付10万元经费予以保障，有效保障了联系点工作顺利开展。
二、省内联系点工作开展情况
目前我省市州两级人大常委会共设立了70个联系点，其中省人大常委会联系点15个，2市6州人大常委会人大常委会建立立法联系点55个，格尔木市人大常委会是全国人大常委会法工委的立法联系点，做到了省内各市州的全覆盖。联系点自建立以来积极参与地方立法活动，对多部法规案反馈了意见，为践行全过程人民民主、提高立法质效，发挥了重要作用。
（一）建立健全工作机制。省人大常委会注重顶层设计、高位推进联系点工作，以制度提升联系点工作制度化、规范化，已经省委深改委通过的《青海省人大常委会基层立法联系点工作规定》对联系点的职责、拓展征集意见建议途径和方法、工作网络建设方面作了进一步的细化规定。各市州人大常委会加强组织领导，完善制度机制，推动立法联系点更好参与立法工作。贵德县人大常委会强化主导作用，确定专人负责，明确职责要求，工作步入常态化、规范化。格尔木市人大常委会着眼夯实基础，筑牢制度保障规范运行，制定出台《格尔木市人大常委会基层立法联系点工作制度（试行）》《基层立法联络站管理办法》《立法信息采集点管理办法》等5项制度，使立法联系点的每一项工作都有章可循、有规可守，形成市人大常委会联系点、乡镇街道基层立法联络站、村社区立法信息采集点为主干的三级组织架构，组建87人的人才智库和350人的立法信息采集员队伍，建立基层立法联络站15个，立法信息采集点244个，基层立法联络站2个，并与辖区2个省州联系点建立共享机制。
（二）切实发挥作用。各联系点加强组织领导，完善制度机制，积极参与立法活动，依托基层干部群众，立足本职岗位，发挥专业优势，提出高质量意见建议，共征集反馈125件省级地方性法规和近百件自治条例、单行条例草案的立法意见建议，反馈意见质量不断提升，在扩大公众参与、凝聚立法共识方面发挥了重要作用。比如，平兴建设集团在青海省消防条例草案征求意见工作中，反馈了4条意见建议，其中3条被吸收采纳，发挥了民意“直通车”作用。格尔木市人大常委会对2部国家级、5部省级、2部州级法律法规进行意见征询、立法调研10余次，征集反馈群众意见87条，采纳2条。
（三）强化队伍建设。省人大常委会法工委和办公厅关心支持联系点队伍建设，加大信息共享力度，畅通沟通协调渠道，邀请参加学习培训、立法调研、法治讲座等活动，提供立法相关资料，为联系点提升自身素质提供机会。各立法联系点主动加强自身建设，通过专题培训、学习考察、座谈交流等形式加强理论学习，强化法治思维，服务立法实践。比如，盐湖公司坚持以学带研、以研促学，法治素养和参与立法能力明显增强，在循环经济促进条例等相关法规的征求意见中，提出很多紧贴实践、切实可行的意见建议，提高了法规的针对性和操作性。
我省联系点工作虽然取得了一定的成绩，但与全国人大常委会的要求和人民群众的期待相比，还存在一些问题和不足，亟待在今后的工作中进一步加强和改进。主要表现在以下方面：
一是工作开展较少。省人大各专委、常委会法工委通过联系点征求意见的频次低、范围小，联系点使用率低，有的联系点负责人反映未接到过工作任务。同时有的联系点参与立法工作积极性不太高，甚至出现因换届后新领导不愿继续开展联系点工作的现象。不少联系点反馈意见少，多次无意见反馈。二是人员和硬件配备有待加强。目前联系点普遍无专职的负责人和工作人员，缺乏专业人员，尚未建立配套的工作网络，不少联系点无专门工作场所，缺乏经费保障，导致立法意见征询工作难以深层次、系统性地开展。三是反馈机制有待建立和完善。有的征求意见单位不主动反馈意见采纳情况，联系点也未向提出意见的群众进行信息反馈，一定程度上影响联系点和群众参与立法意见征询工作积极性。四是功能有待拓展。有的联系点工作局限在立法意见征询，未向普法、推进守法、促进基层治理拓展，联系点参与主体的广泛性有待进一步拓展，联系点功能单一，作用发挥不够充分。五是宣传力度有待加强。联系点宣传活动开展少，社会影响有限，导致群众对联系点了解少，社会认知度不高。六是省人大机关服务保障有待进一步提高。目前服务保障主要在学习培训、信息交流层面，在资金和业务指导上还有待加强。
三、改进联系点工作的建议
省人大常委会法工委、各市州人大常委会应认真消化吸收兄弟省份先进经验，结合我省实际，转化为推动我省联系点工作的具体措施，提高立法工作水平。
1.进一步提高思想认识。各级人大和立法联系点应充分认识联系点的重要作用，切实发挥联系点聚民智、汇民意功能。联系点应摒弃联系点空间狭小、位阶不高、作用不大的不正确认识，切实发挥联系点作用。各市州、县市区人大常委会分管法制工作的领导同志应亲自抓联系点建设和工作，指导联系点确定一名联络员负责日常联系工作，确保联系点有人管、有人干、有活干。
2.建立完善工作机制。立法联系点应建立完善联系点架构，建立立法信息员、立法信息采集单位、立法咨询专家等工作队伍，建立完善“网格化”管理的工作机制。各征求意见单位对于立法目的、重点条款、相关争议点等重点内容，用通俗易懂的语言进行说明，明确意见建议征询的方向。聚焦重点问题和重大关切，可以就部分核心条款、争议较大的条款征求意见，列出问题提纲，切实提升意见建议的针对性和有效性。改进征求意见的方式，对于那些涉及群众切身利益的法规条例，征求意见单位应到立法联系点，面对面征询基层群众的意见建议。
3.适当扩大参与主体范围。一方面，充分吸收人大代表参与联系点工作，推广联系点与人大代表“家”“站”“室”融合发展的做法，调动各级人大代表积极参与站点活动，吸收部分代表担任联系点立法信息员，开展信息采集工作，以代表活动带动群众参与联系点工作。另一方面，还应考虑年轻群体深度使用社交媒体的特点，充分利用形式多样的新媒体渠道，做到参与主体的全年龄段、全时段覆盖。
4.强化功能拓展。依托联系点，结合日常普法宣传活动，主动宣传，营造良好参与立法、守法氛围。利用报纸、电视、官网、微博、微信公众号等媒体，发布工作动态、法律法规、政策解读、法律知识、案例分析等内容，适时开展法律知识讲座、法律咨询、法制宣传展览等活动，宣传立法联系点工作，以便公众了解立法联系点工作的最新进展，吸引公众通过联系点参与立法进程。联系点要主动服务，将吸纳的专业资源、培育的专业队伍转换为社会治理的效能，在广泛征求立法民意的同时，积极为群众提供法律法规咨询服务，为居民依法维权提供法律服务。
5.持续加强服务保障。省人大常委会法工委、省人大有关专委会应加强联系和工作指导，通过立法调研、定期走访、电话联络等方式，了解联系点工作开展情况和存在的问题，协调帮助其解决困难，增强联系点参与立法的积极性；省人大、市州人大有关部门应组织联系点负责人和工作人员开展培训，常态化邀请其列席立法相关会议，加强联系点之间的工作交流和经验分享，持续提升立法联系点工作队伍的工作能力，特别是提升法律素养以及运用信息技术手段开展工作的能力。省人大常委会办公厅、各市州人大办公厅应加大经费保障力度，每年给予一定经费用于联系点正常运转。
6.注重完善意见反馈机制。合理确定意见建议的采纳标准，无论是对涉及立法精神、立法原则、法条规定的意见，还是文字结构、立法方法的意见，只要是被最后的立法成果所吸收，都应视为意见被采纳。其次，可以采取集中反馈和个别反馈相结合的方式，对于意见征求和研究采纳情况，应以适当方式向常委会主任会议或常委会会议报告，并向社会公开；对反映较多、较集中的意见建议，可以采用在报纸、电视、官网上集中反馈的方式进行；提出立法意见建议获得采纳的，可以通过正式发文，或者以颁发荣誉证书、寄送感谢信等形式向群众反馈，鼓励引导群众积极参与立法进程。
7.探索建立考核机制。人大系统有关考核部门应探索建立对立法联系点工作质效评价体系，确定考评主要内容、考评方式、绩效考评量化标准、考评结果运用等内容。考评工作可以采取联系点自我评议与组织评议相结合、定性与定量相结合的方法进行。人大常委会相关部门综合联系点自我评议和各专门委员会、常委会工作机构评议意见，提出考评等次及意见。考核结果作为联系点调整的依据之一。