关于完善人大监督机制的几点思考

       监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。在构建社会主义和谐社会的新形势下，不断完善人大监督机制，认真行使人大监督权，做好人大及其常委会的监督工作，是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略，是坚持和完善人民代表大会制度，建设社会主义民主政治和社会主义和谐社会的重要内容。近两年，笔者就人大及其常委会开展监督工作的状况和效果进行了一些研究思考，本文试对人大及其常委会监督权的行使与监督工作问题进行肤浅探析。
      一、人大监督工作的难点及存在问题
      据了解，多年来，全国各级人大及其常委会不同程度都存在人大监督不够有力或效果不够理想的状况，其中原因是多方面的。一是，多数人、包括一些领导干部对人大及其常委会行使监督权存在一些模糊或错误的认识，主要是思想上对人大监督的性质、地位、作用仍然缺乏全面、正确的了解。有的认为，我们党是执政党，有了党的领导和监督，人大的监督就是“走走程序”；有的认为，我们国家已经有了各种形式的监督，如党组织的纪检监督，政府的行政监督，检察机关的法律监督，政协的民主监督等等，对人大监督能起多大作用表示淡漠；一些在人大工作的同志存在畏难情绪，担心人大监督会同党委、政府“唱对台戏”，担心搞僵了同“一府两院”的关系，不敢或不愿理直气壮地行使监督权。二是，人大及其常委会的监督机制，无论是制度规范，还是制度创新，还远远不能适应履行宪法和法律赋予的监督职能的需要。三是，对有关国家机关制定的规范性文件进行审查，是法律赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度，但从开展规范性文件审查监督的实践效果看，这项制度以及该制度的执行还存在审查的范围小、审查标准不够规范统一、缺乏操作性、被动审查和备案审查时间过长等问题。四是，《监督法》颁布实施后，多数人大及其常委会尽管设立了从事监督具体工作的部门，配备了相关工作人员，但部门配置规格较低，开展监督工作的职责划分不够明晰，工作中存在盲目性，缺乏规范的监督工作计划性，工作人员也缺乏相应的专业知识和能力培训，发挥其正常作用不够，形同虚设。对此，我们必须看到，当前及今后很长时期内，我国仍然处于改革发展的攻坚期，深刻变幻的国际形势，艰巨繁重的发展建设任务，复杂多样的利益格局及社会矛盾，给我们带来前所未有的问题和压力，同样，也给新形势下人大工作，包括人大监督工作，提出了新的更高的要求，需要我们不断重视解决人大监督工作中的问题，切实提高对人大监督权重要性的认识。
      二、认真健全依靠党领导的监督保障机制
      根据宪法和地方组织法规定，全国人大及其常委会有决定国家重大事项的权力，地方人大及其常委会有权讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。中国共产党是执政党，是领导国家政权机关的核心，任何时候都不能动摇。各级人大及其常委会开展监督工作必须得到党委的支持，要在与党委工作合拍的基础上，依靠党委支持人大监督行使好三种职权：一是保障监督的“决定权”。人大及其常委会要紧跟党委的重大决策，科学地决定每次监督的对象、内容和方法，促使党委支持人大把该属于人大的法定权力全部用上来，确保人大监督所属地位和作用的充分发挥。二是保障监督的“表决权”。在实施审议、视察、执法检查等监督工作中，人大常委会党组应该及时向党委汇报掌握的真实情况和提出的意见建议，并将对监督对象进行“满意率”或“信任率”表决的结果报告同级党委，让党委更多地支持人大监督。三是保障监督的“处置权”。人大及其常委会对重大事故需要作出决议决定，或对监督对象需要作出处置性决定，事先应报党委原则同意，重大人事问题存有异议，应及时报党委再研究，取得党委支持，以便确保人大监督处置权落到实处。
      三、严格规范监督程序和内容的法律机制
      人大监督的监督程序合法和监督内容丰富与否，是决定监督取得成效的关键。因此，建立严格规范相适应的程序性制度，才能保障监督质量不断提高。这些规范性制度主要应包括：工作“报告”方面的“一府两院”应依法定期地向人大及其常委会报告全面工作或单项工作，汇报后必须经审议通过，对过半不信任或不满意的须再次报告。工作“预警”方面的对政府和两院工作人员有反映的，人大可以提前了解民意民情，提前向涉及的对象发出预警，促使提前防范工作风险。意见“答复”方面的在视察、执法检查后发出的“法律监督书”，在人大常委会会议后发出的“审议意见书”；在代表会期或闭会期提出的建议、批评、意见；在受理人民群众和代表提出的申诉意见后，“一府两院”应在限定时间内及时办理情况。述职“评议”方面的“一府两院”组成人员及法官、检察官，要轮流进行述职评议，并逐步升级至人大会议选举的对象，并作出执法、履职和廉政情况的公正评价。事项“质询”方面的凡人大常委会、主任会议或人大代表对“一府两院”工作不满意的或发现重大问题的，被质询对象必须依法口头或书面答复。特定“调查”方面的对重大违法、失职或其他重大事项问题可以依法展开特定问题调查。人大常委会可以根据调查报告作出相应的决议。以及规章“纠正”方面的人大常委会或主任会议在对“一府两院”制定的规章及规范性文件审查中，发现存在与上级和本级人大及其常委会决议、决定相抵触的，责成制发机关纠正并报告结果或作出撤销决定等。
      四、进一步完善规范性文件审查制度
      规范性文件审查工作未能很好地开展，—个重要原因是除法律规定不够具体外，还存在对这项工作认识不高，重视程度不够，制度不够建全等问题。要改变这种状况，地方各级人大及其常委会必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性和紧迫性的认识。—方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统—的迫切需要，深刻领会规范性文件审查的涵义。规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。另—方面，加强规范性文件审查是落实科学发展观，维护广大人民群众利益的必然要求。一个违反宪法法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是一个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、一个系统、甚至一个地区，会在较长时间内，损害成众多人民群众的利益，甚至会殃及全局，引起社会的不稳定。因此，各级人大及其常委会应从推动依法治国深入实施、维护广大人民群众合法权益的高度，认真建立健全和落实规范性文件审查制度。一是要确立起规范性文件审查制度的完整程序。如备案，这是整个审查制度的基础，应当就备案的时限、范围、受理机关，以及审查机构的责任等方面作出具体规定。在审查处理阶段，应当明确审查的组织形式、审查的步骤、审查的时限、争议的处理，以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，法律上也应作出规定。二是要进一步明确规范性文件的内涵。这是备案审查的前提，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命令。笔者认为，凡是国家机关制发的文件，不论是否被冠以“决定、决议、命令”的名称，只要是涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的，都应当纳入人大备案审查的范围。
      五、加强和改进监督方式方法的创新机制
      加强人大监督创新，就是要把宪法和法律法规的职权行使到位，侧重在依法开展监督的方式方法上进行创新。一是提高“审议”质量创新。凡列入常委会议题的，应采取先调研后审议的方式，先开展广泛深入的调查研究，掌握第一手资料，努力使审议更具针对性，更贴近实际。二是提高“督导”效果创新。对发出的“审议意见书”或“法律监督书”以及交办代表意见和群众信访件等，均采取跟踪督导的办法，限定答复和办理时限，确保监督见成效。三是加强监督制度和机制建设创新，把监督工作的各个环节逐步纳入规范化、制度化和程序化的轨道，不断建立和完善科学、合理、规范和有效的人大监督机制。特别要进一步加强人大及其常委会职能部门的自身建设，坚持依法健全制度、规范程序，围绕常委会监督工作大局、制定监督计划，拓宽监督领域、突出监督重点，把握监督环节、完善监督方式，要依据监督法等有关法律法规制定和完善人大常委会与实施开展监督工作有关的规章制度，切实为人大及其常委会行使监督职权提供优质高效的服务。四是提倡开展“听证”创新。可邀请部分代表和群众对人大组织的各项监督活动进行听证，同时注重听证选题的代表性、听证代表的广泛性、听证陈述的规范性、听证过程及会后督办的公开性，让公民参与最高层次的监督和对权力机关的公正程度进行监督。