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关于制定《青海省三江源区生态环境保护和建设条例（草案）》的说明
青海省* * * * * *
一、制定《条例》的必要性和迫切性
三江源自然保护区地处青藏高原腹地、青海省西南部，是长江、黄河、澜沧江的发源地，昆仑山、唐古拉山横亘其间，自然条件严酷，自然灾害频繁，生态十分脆弱。近些年来，随着全球气候变暖的影响，这一地区的冰川萎缩、雪线上升，众多湖泊和湿地旱化甚至干涸，加之随着人口的增加和人类不合理生产经营活动，资源开发与生态保护之间的矛盾日益突出，使原本十分脆弱的生态趋于恶化。其生态退化所导致的干旱化影响跨区域、跨流域，不仅使草地大面积的退化、沙化，而且水源涵养功能下降，对流域水资源和气候影响极大；不仅制约着我省经济社会可持续发展，而且对长江、黄河、澜沧江中下游流域地区经济社会可持续发展和国家的生态安全带来巨大隐患和威胁。
三江源区生态的不断恶化，有气候变化等自然原因，但主要是由于不合理的人为活动引起的、其中包括：
1、盲目开垦。上世纪50年代到90年代中期，三江源区先后经历了三次大规模毁草开荒，破坏草原52281万亩，由于受地理环境、气候条件的制约，开垦的草地大面积弃耕撂荒，有些地区至今还没恢复原貌。
2、超载过牧。 自上个世纪50年代以来，区域内人口增加了3倍，牲畜数量也成倍增长，而每个羊单位占有的可利用草场则从1953年的353亩降低到2000年的123亩，草场超载率高达5634%。
3、偷捕乱猎。三江源区内栖息着许多珍稀濒危的野生动物，80年代以来，大肆猎捕野生动物行为愈演愈烈，致使野生动物数量急剧减少，尤其是草原鼠类天敌的减少，造成草原鼠害、病虫得不到有效控制。
4、乱采滥挖。上个世纪80年代以来，每年有数以万计的省内外农民受经济利益的驱动，进入三江源区进行无序采挖沙金、药材等活动，致使草原植被遭到严重破坏。仅采金就占用草地1600万亩，毁坏草场数百万亩。
生态安全是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分。古今中外大量事实证明，生态破坏、区域生态功能的丧失，严重影响到人类的生存、发展，甚至导致区域、流域文明的毁灭。没有生态安全，就没有经济的发展、社会的和谐、人民群众的安居乐业，也就谈不上全面建设小康社会。因此，保障国家生态安全，关键在于确保包括三江源区作为我国最重要影响范围最大的生态功能调节区和世界上影响最大的生态调节区生态功能的稳定和发挥。当前，三江源区生态形势严竣，生态功能整体退化，这一重要生态功能区地处生态脆弱带，破坏容易，恢复更难，重新建设、恢复投入巨大。而且这一生态功能区具有不可逆转性，自然生态系统的破坏，即使有巨额投入，也无法完全恢复原有生态功能。三江源区生态功能区是民族兴旺发达的战略资源，也是实施流域可持续发展的重要物质基础，一旦丧失，对国家、对民族、对子孙后代的损失是无法估量的。因此，我们必须充分认识加强保护和建设的极端重要性和紧迫性，采取有力措施实施抢救性保护，遏制和防止继续破坏和丧失。
为了限制人为破坏生态的行为，有效保护和建设三江源区生态环境，维持和增强三江源区水源涵养能力，保护生物多样性，恢复其生态系统功能的良性循环和落实科学发展观，依法加强三江源区生态的保护、建设和管理，显得十分重要和紧迫。因此，抓紧制定这一地方性法规显得非常必要和迫切。
二、关于《条例》（草案）的起草过程
2003年7月，全国人大常委会副委员长韩启德率团赴我省就三江源地区生态环境的保护和治理问题进行了考察和调研，提出了“关于加大三江源地区生态保护和建设力度的建议”，引起了党中央、国务院的高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理等党和国家领导同志作了专门批示。2003年8月份，国务院西部开发办委托青海省西部开发办开展三江源区生态环境保护立法研究课题。之后，省西部办将该课题委托青海省人大农牧环保委员会承担，并组成《条例》（草案）起草小组。省人大农牧环保委员会在2002、2003两年进行立法调研、实地考察的基础上，总结现行法律法规实施情况，起草了《青海省三江源区生态环境保护和建设条例》（草案），并多次征求意见，作了反复修改。2004年2月27日，省发展计划委员会副主任王胜德主持，西部办会同省人大农牧环保委员会召集省人大法制委员会、省政府有关部门、科研机构的负责人、专家对《条例》（草案）进行了论证，就有关问题提出了修改意见和建议，省人大常委会副主任洛桑到会听取意见，并对立法目的、依据、调整对象、规范内容等问题，提出了意见。会后，省人大农环委与省西部办的同志经过反复研究，作了认真修改，提出了修改二稿。
同年5月28日，省人大农牧环保委员会召集有关部门、科研机构的负责人、专家、学者，就《条例》（草案）修改二稿征求意见。与会同志集思广益，发表意见，认为这一稿经过修改，充实了许多内容，符合党和国家西部大开发的战略部署和政策措施，符合党的十六大提出的科学发展观，符合有关法律法规，且具有可操作性。会后，省人大农环委对与会同志提出的意见、建议逐条作了研究，之后拿出了修改三稿。
三、《条例》（草案）的主要内容和几个问题的说明
《条例》（草案）共45条，主要内容包括立法目的、依据、适用范围、指导方针、保护建设原则、规划、建设、保护、管理、监督、保障以及法律责任等。
（一）关于本条例的适用范围。 根据三江源区的实际，《条例》（草案）第三条规定：“本条例适用于在三江源区从事科学研究、开发建设、生产经营和保护管理等活动。”
（二）关于政府主导和部门联手的关系。三江源区生态保护和建设工作任务艰巨，涉及面广、建设周期长、工作难度大，需要国家和我省各级人民政府的高度重视。各级人民政府要深入贯彻落实党中央对生态环境保护的一系列重要指示，把三江源区生态环境建设作为改善全流域生态环境，促进我省国民经济可持续发展的重大任务抓紧抓好。因此，应建立国家和省人民政府领导、源区各自治州、县（市）人民政府参与建设和省人民政府各有关部门监督管理的领导协调机制。同时，需要国家投入大量的财力和物力，如果没有国家和流域各兄弟省、直辖市的大力支持，单靠经济欠发达、财政拮据的青海省是难以胜任的。所以《条例》（草案）第十条规定：“省人民政府领导协调和组织三江源区生态保护和建设工作。有关自治州、县（市）人民政府具体负责各该行政区域的生态保护、管理和建设工作。”“省人民政府环境保护、林业、农牧、水利、国土资源、发展改革等行政管理部门依照各自的职责，做好三江源区生态环境保护与建设的管理和监督工作。”草案这样规定，主要是考虑到三江源区生态保护与建设是综合性、系统性很强的工作，应当体现环保部门为主，各部门共同参与的原则。
《条例》（草案）第十二条对三江源区生态环境保护和建设总体规划做了规定，要求“省人民政府根据《全国生态环境建设规划》和三江源生态环境保护和建设目标，编制三江源区生态保护与建设工作编制总体规划，报国务院批准后组织实施。”从而强化了总体规划在整个三江源区生态环境保护和建设工作中的重要作用和法律地位。
（三）关于三江源国家级自然保护区。 2000年5月，青海省人民政府批准建立了省级自然保护区，2003年1月，经国务院批准晋升为国家级自然保护区。保护区总面积为1523万平方公里，占三江源区面积的42%，分6大块，18处核心区，核心区面积为312万平方公里 ，主要分布在三江源的源头。为此，《条例》（草案）规定三江源自然保护区作为三江源区的重要组成部分，明确了三江源区与自然保护区的关系，要求切实加强对自然保护区的保护、管理工作，并授权省人民政府制定相关条例。
（四）关于禁牧。 针对三江源区特殊的地理位置和高寒多风干旱的气候和生态环境十分脆弱，一旦破坏恢复难度极大的实际，《条例》（草案）第十七条规定“对三江源区严重退化草原实行长期禁牧；中度以上退化草原实行以草定畜，严格控制载畜量，并实施阶段性禁牧；对轻度退化草原和未退化草原实施季节性休牧和围栏轮牧。”
（五）关于牧民搬迁。为了缓解人口对源区生态环境的压力，限制人类活动，恢复植被，在实施禁牧的同时，对保护区的核心区采取牧民搬迁以及建设小城镇的措施。为此，《条例》（草案）对搬迁牧民及定居点建设的主要实施措施作了规定，并对禁牧草场承包经营权、牧民安置补偿费等也作了相应规定。
（六）关于三江源区生态环境的治理。 针对三江源区生态环境不断恶化的现实状况，《条例》（草案）对三江源区生态环境的恢复与治理，除规定实施禁牧，牧民搬迁等措施外，还根据草地、森林植被两种不同类型的治理恢复活动规定了相应的管理措施。
（七）关于湿地保护。 三江源区是以保护湿地及其水资源为主的综合性自然生态系统。湿地 对于调节气候、涵养水源具有特殊的作用，被称为“地球之肺”。由于三江源区的重要湿地对涵养和调节中下游水资源方面起着重要作用，近年来，三江源区湿地的萎缩和生态功能的减弱，不仅影响当地社会经济发展，而且涉及到中下游地区经济和社会的可持续发展。因此，保护好这些重要湿地，为中下游地区的生态安全奠定了基础。《条例》（草案）第二十一条对源区湿地的保护作了规定。
（八）关于人口、教育、科技、旅游和资源开发利用。根据党的十六届三中全会提出的关于“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，按照“五个统筹发展”的指导思想《条例》（草案）第二十五条至第三十条对三江源区人口、教育、科技、旅游和资源开发利用问题，分别作出了规定。尤其强调了开发利用自然资源必须坚持的原则。《条例》（草案）第二十五条规定：“在三江源区开发、利用矿藏等自然资源，应当通过项目审批、税收优惠和信贷供给等政策杠杆，鼓励低消耗、轻污染、科技含量高而又符合国家产业政策的行业的发展；通过环境影响评价制度、污染排放许可以及水资源消耗评价等，对企业准入和新建工程进行全面评价，加速淘汰落后生产工艺和设备，促进产业结构转化升级。”“禁止在三江源区摆布高消耗、重污染、低水平重复建设的工业企业项目；原有的污染企业，必须严格执行有关环境保护法律、法规，加快治理步伐，削减污染物排放总量，实现排污达标”。其目的是，处理好生态保护与发展的关系，促进民族地区的经济社会和人的全面发展。
（九）关于三江源区生态环境保护与建设的保障措施。《条例》（草案）第三十五条至第三十七条规定了保障措施，规定为加强对三江源区生态环境保护与建设，省人民政府应当建立“三江源区生态环境保护建设基金”，形成稳定的资金来源渠道，促进生态保护和建设的可持续性。
（十）关于执法主体和法律责任。三江源生态环境保护牵涉到环境、林业、农牧、水利等诸多部门，单靠一两个部门是管不好、管不了的。所以，《条例》（草案）规定了主要由环保部门监督、管理，同时，也赋予了相关部门的责任。另外，鉴于这些年全国人大常委会、国务院及省人大常委会在生态环境保护和建设方面制定了许多法律、行政法规和地方性法规，法律责任在有关法律、法规已有明确规定，因此，对违法行为的处理，《条例》（草案）第 三十九条规定了“由省人民政府环境保护、林业、农牧、水利、国土资源等行政管理部门依照有关法律法规的规定，责令停止违法行为，依法承担赔偿责任，并给予行政处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样规定，避免了与法律、法规的重复。
以上说明连同《条例》（草案），请一并审议。
附件2：
关于修改《青海省实施〈森林法〉办法》的议案
1996年1月26日省人大八届二十二次常委会通过的《青海省实施〈森林法〉办法》，为我县林业生产建设和林业执法起到了极为重要的法律保障作用。但近几年，林业建设事业发展速度加快，造林面积成倍增加。随着国家经济建设事业的跨越式发展，乱占林地、毁坏林木、在封育区放牧现象也日益凸现，且愈演愈烈。为有效制止违法现象的发生，建议省人大对《办法》第三十五条进行修改。
《办法》第三十五条：
1、第一项“开垦、采石、采砂、采金、采矿、取土、砍柴等造成森林、林木毁坏的，责令赔偿损失，补种毁坏株数1—3倍的树木”的规定中，删除“砍柴”项，在“等”字后增加“ 行为”，同时该项后面追加“可以并处被毁坏树木价值2—5倍的罚款”。
2、第二项“擅自在幼林地、封山封沙育林区放牧损坏林木的，责令退出，赔偿损失，并按每羊单位处以3元的罚款；”的规定中，把“3”元提高为“10”元，或牧区不变，农业区（ 如西宁市、海东等经济较发达区）修改提高为“10”元。
3、增加一项做为第七项：“未经县级以上林业主管部门批准，擅自改变林地用途或擅自占用林地，除按国家规定收取征占用林地有关费用外，可以并处每平方米10—30元的罚款”。