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公路是国家的重要基础设施，是国民经济赖以正常运转的重要载体。加强公路路政管理，确保公路的完好畅通，不仅直接关系我省国民经济的正常运行，更关系人民群众的生命财产安全。《青海省公路路政条例》（以下简称条例）已由青海省第十二届人民代表大会第三十五次会议于2017年7月27日通过，自2017年10月1日起施行，原2004年《青海省公路路政管理条例》同时废止。对比原2004年《青海省公路路政管理条例》，条例从立法理念、立法技术、立法内容、立法形式等方面作了较大的修改，具有鲜明的时代特征。条例的出台为推动我省公路路政管理依法行政、依法保护路产及保障公路安全畅通提供了有力的法制保障。
一、立法背景
2004年制定的《青海省公路路政管理条例》，为我省公路事业健康、可持续发展提供了制度保障。党的十八大以来，我省公路事业出现了新的发展形势：一是总里程数的不断增加。截至2016年底，我省公路总里程达到78585公里（按行政区域划分，现有国道12849公里，省道4187公里，县道8920公里，乡道15212公里，专用公路1127公里，村道36291公里。按技术等级划分，现有高速2878公里，一级公路622公里，二级公路7058公里，三级公路5133公里，四级公路54264公里，等外公路8629公里）。随着公路建设的不断推进，公路通车里程的不断增加，百姓在享受出行便利之时，也对公路的完好、安全和畅通提出了更高的要求。因此，公路建成后的管理显得尤为重要。二是行政管理体制改革的不断推进。2014年交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》中，明确规定要不断推进交通运输行政管理体制改革。为此，我省公路路政管理体制面临新的改革方向和发展要求,急需根据当前形势变化，从法制顶层设计上，理顺路政管理体制，明确权责义务，优化行政审批和监督管理职能。三是法律行政法规的不断完善。2016年新修订的《公路法》《路政管理规定》《超限运输车辆行驶公路管理规定》，对公路建筑控制区、公路养护、公路行政许可、公路赔补偿以及超限运输治理等方面作出了新的规定，也从立法层面对规范公路路政管理、保护公路路产、保障公路安全畅通提出了新的要求。四是管理中新问题的不断出现。近年来，大吨位车辆和超限运输车辆急增，过境车辆增多，造成公路损坏严重；沿线的居民在公路两侧随意开设道口，擅自挖掘公路；占用公路修车、洗车，往公路上排放污水，倾倒堆放垃圾污物，随意占道进行集市贸易，破坏、损坏、侵占路产路权，恶意冲卡等问题不断出现，影响了公路的完好、安全与畅通。因此，结合我省公路路政管理的实际情况，对公路法、路政管理规定等法律、行政法规的规定加以具体化，使之青海化，显得十分必要。
二、立法过程
根据2016年省人大常委会立法计划，省政府法制办、省交通运输厅组织成立青海省公路路政条例立法起草小组，开展起草工作。立法起草过程中，向各市州政府、省政府有关部门、法律顾问委员会专家的意见，先后赴海东市、海北藏族自治州、海南藏族自治州进行了立法调研，根据调研和征求到的意见建议，反复研究修改，形成《青海省公路路政条例（征求意见稿）》。在此基础上召开了由省政府有关部门、省人大财经委、法制委，省政协社法委、部分省政府法律顾问专家参加的论证会。根据论证会意见建议进行了修改，并再次征求了省发展改革委、省公安厅、省财政厅的意见，形成《青海省公路路政条例（草案）》。2016年8月1日，草案经省政府第66次常务会议审议通过后，省政府提请省人大常委会进行审议。
2016年9月省十二届人大常委会第二十九次会议对草案进行初次审议，省人大财经委提出书面审议意见。常委会组成人员审议时提出，应在明确公路及路政管理范围、完善管理体制、细化行政许可事项、加强超限运输管理、规范文字表述等方面下功夫，做进一步研究修改。初审后，常委会法工委认真研究常委会组成人员和省人大财经委的审议意见，并重点开展以下几方面的统一审议工作，一是就草案中的基本问题与省交通运输厅召开专题研讨会。二是赴四川省、内蒙古自治区学习考察有关公路路政立法工作。三是赴海西蒙古族藏族自治州、黄南藏族自治州进行立法调研，广泛听取各方面意见建议。四是召开省政府有关部门座谈会和常委会法制咨询组专家论证会。五是就有关公路路产赔补偿费的规定，召开有省财政厅、省发改委、省国税局、省高院和省交通运输厅等七个部门参加的立法协调会。
在充分做好理论研究与实地调研、组织协调与论证分析等工作的基础上，法工委数易其稿，按照立法程序的规定，经法制委员会、主任会议同意，提出了草案修改稿和审议结果的报告，提请常委会进行审议。常委会组成人员在基本满意草案修改稿的基础上，就明确公路建筑控制区内生态绿化、生态恢复主体责任，强化公路路政管理机构服务职能，对拆迁已有建筑应当依法给予补偿等方面的内容提出了修改意见。根据这些意见和建议，法制委认真研究修改，提出了草案表决稿，提请常委会进行表决，并于7月27日全票通过。
条例的颁布全面总结了我省公路路政管理工作经验，在运用法治思维和法治方式推进交通运输行政管理体制改革，切实保护公路路产，维护道路畅通等方面发挥了积极的引领作用。
三、法规解读
（一）准确界定公路范围 ，明确路政管理行为
条例共七章四十八条，主要从总则、公路路产保护、公路建筑控制区、超限运输管理、监督检查、法律责任等方面进行规定，具有较强的时代性、前瞻性和可操作性。
科学、合理的界定公路及公路路政管理的范围，是公路路政立法需要解决的首要问题。在调研中各方面对公路概念理解有所不同，有的常委会组成人员和部分单位认为，公路应当包括国道、省道、县道、乡道以及村道。公路法第六条规定“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”。可以看出，从我国的公路路政管理立法上看，村道并没有被纳入法定公路范畴。交通运输部出台的《农村公路建设管理办法》和《农村公路养护管理办法》中，明确规定村道属于农村公路，并对村道的建设、养护和管理进行了专门规范。因此，条例按照上位法的有关规定，将公路范围界定为“本省行政区域内国道、省道、县道、乡道的公路路政管理及相关活动适用本条例。”根据交通部《路政管理规定》，将公路路政管理工作界定为“依法保护和管理公路、公路用地、公路附属设施以及公路建筑控制区的行政行为。”
（二）理顺管理体制 ，明确职责权限
2009年国家燃油税费改革以来，我省路政管理体制发生了根本性改变，成立了省公路路政执法总队，实行总队、支队、大队三级垂直管理体制。其中，国道、省道干线公路及高等级公路路政执法工作由青海省公路路政执法总队下辖的支队、大队负责，农村公路的具体管理工作则由各市、州、县设立的交通运输主管部门机构负责，省路政执法总队仅仅指导农村公路的公路路政执法工作。根据这一现状，条例从以下几个层次进行梳理，并明确规定管理权限和职责。一是省政府交通运输主管部门主管全省公路路政管理工作。二是省公路路政管理机构具体负责全省公路路政监督管理工作，其下辖的公路路政管理机构负责管辖路段的公路路政管理工作。三是州、县级人民政府交通运输主管部门设立的公路路政管理机构，依照职权负责管辖路段的公路路政管理工作。四是县级以上人民政府各有关部门按照职责分工，依法开展公路保护相关工作。五是在建公路所在地公路路政管理机构，依照职责权限负责该路段的公路路政管理。六是条例从贯彻宣传法律法规到保护公路路产，从进行公路巡查到查处违法行为，从管理公路两侧控制区到维护公路养护作业现场秩序等七个方面明确公路路政管理机构的具体职责。
（三）健全工作机制 ，依法规范路政执法
为更好地规范路政执法行为，积极构建和完善路政管理长效机制，条例明确规定，各级人民政府应当加强对公路路政工作的领导，建立健全工作协调机制，提高公路综合管理水平。公路路政管理机构应当对公路路产调查核实、登记造册，建立健全公路管理档案。新建、改建公路竣工时，应当同时建立公路路产档案。县级以上人民政府交通运输主管部门应当建立健全公路保护举报制度，公开举报电话、通信地址或者电子邮件信箱，对检举属实的单位和个人给予奖励。公安机关交通管理等部门需要增设或者变更公路交通标志的，应当征求所在辖区公路路政管理机构的意见。公安机关交通管理部门处理交通事故，发现公路路产损坏、路面上有难以清除的障碍物或者污染物时，应当通知公路路政管理机构处理。因交通事故或者其他原因造成公路路产损坏、路面污染的责任者，应当及时报告公路路政管理机构，并接受调查处理。通过健全协调机制、路产档案管理制度、举报制度以及信息互通机制，形成用制度管人、用制度护路、用制度管权的良好工作机制，依法规范路政管理。
（四）细化行政许可事项 ，有效保护公路路产
路产保护是公路路政管理的重要任务之一,也是路政管理立法工作的重点环节和领域。2016年11月全国人大常委会对公路法进行了修改，取消关于“铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行驶”的行政许可事项。为此，条例在原有行政许可的基础上进一步细化，并作了相应的调整。条例以公路两侧有无边沟为界限，明确了公路用地范围的确定标准和在公路用地范围内从事具体活动的限定范围。规范了县级以上人民政府应当组织路政管理机构和公安、工商（市场监管）等部门，依法查处和制止占用公路经营等违法行为的主体资格；规定了各级人民政府应当组织有关部门、单位和个人在公路两侧植树种草，落实管护责任，推进公路绿化工作。完善了公路路政管理机构发现路产损坏、破坏以及路面有障碍物或者污染物的处理程序和措施。细化了设置公路标志、标线以及非公路标志的技术标准和管理要求。
（五）路警联合执法 ，全面治理超限
2015年省交通运输厅和省公安厅建立“路警联动”协作机制，按照“立足源头、依法严管、标本兼治、长效治理”的总体要求，牢牢抓住源头治理和路面管控两个重点，切实预防和制止破坏公路及公路附属设施、超限运输等突发事件。为此，条例把近几年来成功的路政管理经验写进法规中，用法规的形式加以固化，使这些好的做法坚持下去，不断充实和完善路政管理工作。一是设立警务室。公安机关应当依据治理超限职责，与公路路政管理机构建立健全路面执法协作和联合治理超限工作机制，在固定超限检测站设立警务室，维护固定超限检测站的交通和治安秩序。二是开展联合执法。公安机关交通管理部门、公路路政管理机构、道路运输管理机构可以根据工作需要开展联合执法，运用网络信息平台，依据监控检测记录资料，依法处理货运车辆超限运输违法行为。三是建立考核制度。县级以上道路运输管理机构应当建立重点货运源头单位信誉考核和货运驾驶人员诚信考核制度。四是丰富监管方式。县级以上道路运输管理机构加强对重点货运源头单位和其他装载现场的监督管理，并采取巡查或者派驻执法人员的方式，依法履行监督管理职责。五是建立责任追究制度。重点货运源头单位应当安装合格的称重和计量设备，建立健全货运车辆驾驶和放行岗位职责规定及责任追究制度。六是注重源头监管。道路运输企业应当按照有关规定，加强对车辆装载及运行全过程监控，防止驾驶人违法超限运输。
同时，针对超限运输物品的不同种类，条例进行区别化规定：一是超限运输不可解体物品的行政审批行为。“运输不可解体物品超过最高限值规定，车辆确需上路行驶的，应当事先向公路路政管理机构申请。”二是超限运输可分解物品车辆的自行卸货行为。“经检测属于超限运输可分解物品的车辆，公路路政管理机构应当责令承运人自行卸去超限部分的物品，消除违法状态，接受处理后，方可上路行驶。”三是超限运输危险货物的车辆到指定区域卸货。“超限运输易燃、易爆、剧毒、放射性等危险货物的车辆，不得在固定超限检测站卸载，由所在地公安机关及交通运输等负有安全监督管理职责的行政主管部门引导至具有安全卸载设施和条件的场所卸载。”
（六）转变管理理念 ，提升服务水平
2016年李克强总理提出“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。”我省地广人稀、行政服务半径大给群众和企业办事带来了不便。各级路政执法部门针对这一实际，在简政放权的同时，通过网上办事大厅等新媒体平台，转变管理理念，寓服务于执法中，寓服务于管理中，实现了办理政务服务网络化、规范化和便民化。为此，条例在加强行业监管的同时，更加注重完善公共服务，并在行政许可审批事项上贯彻高效便民的原则。条例规定县级以上人民政府交通运输主管部门应当完善公路服务设施，建立健全公路路政管理信息系统，实现公众查询、许可办理等功能，提高公路路政管理水平。公路路政管理机构应当依法履行职责，完善规章制度，公开办事程序，加强对公路路政执法人员的管理和培训，公正执法，热情服务，接受社会监督。
除此之外，调研中各地区提出，公路路政管理机构应当加强设置公路标志、标线等设施的建设，进一步提升服务功能和水平。条例规定，公路标志、标线应当保持清晰、醒目、准确、完好，符合公路工程技术标准。公路路政管理机构发现损坏的公路标志、标线，应当通知公路养护单位修复、更换；无法按时修复、更换的，应当设置临时公路标志。
（七）坚持问题导向 ，依法管理赔补偿费
习近平总书记强调，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。可以说，坚持问题导向，深入基层调查研究，是掌握社情民意，找准立法切入点，抓住立法所要解决问题的根本所在。在调研过程中有的部门和单位提出，2016年7月5日，省财政、省发改委下发《关于取消公路及其附属设施损坏补偿和占用费有关问题的通知》，将公路及其附属设施损坏补偿费转为经营服务性收费，并依法纳税。公路及其附属设施损坏补偿费不再属于行政事业性收费。通知下发后，我省公路路产赔偿、补偿费由省公路工程建设总公司代路政管理机构出具经营性税务发票。这一做法给执法工作带来了如“一套文书，两个主体”等一系列困扰，也为路政管理工作带来了诸多不便，不能有效地维护国家利益，保障当事人的合法权益，希望在立法中解决这个实际问题。
调研结束后，法工委认真学习研究上位法规定和有关政策文件精神，在反复论证的基础上，组织省财政厅、省发改委、省高级人民法院、省政府法制办、省交通厅等七个部门就收取公路赔偿、补偿问题召开专题协调会。协调会上各方达成共识，一致认为将公路路产赔偿、补偿费作为经营服务性收费于法无据。因此，结合公路法、路政管理规定，条例规定“公路路产赔偿或者补偿的具体标准，由省交通运输主管部门会同省价格、财政部门制定。收取赔偿费、补偿费的，应当出具由省财政部门统一印制的专用票据。”“收取的赔偿费、补偿费，应当专项用于公路路产的恢复和公路养护，任何单位和个人不得挪用或者截留。”这样规定，有效地规范了公路路产赔偿、补偿费收取和管理，切实维护了国有资产和公共利益，保障了公民、法人和其他组织合法权益。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规一处）