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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念。为进一步推动生态文明体制改革，党的十八届三中全会明确提出了建立国家公园体制的要求。三江源国家公园建设是我国生态文明建设的重大实践和典范，是绿色中国走向世界的“形象大使”，也是青海实现从经济小省向生态大省、生态强省转变的必由之路。
一、三江源国家公园体制试点背景和进程
（一）三江源国家公园体制试点背景
2015 年 4 月，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中进一步提出，要“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。在国家相关部门的指导支持下，青海省委、省政府通过充分调研论证、广泛征求意见、精心谋划设计，于2015年11月呈报了《三江源国家公园体制试点方案》。2015年12月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议，审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。方案要求，通过体制试点，把三江源国家公园建设成为“青藏高原生态保护修复示范区，共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区，并为全国国家公园建设和自然保护地管理体制改革提供可复制、能推广的经验”。2016年3月5日，中办、国办正式印发《试点方案》，三江源国家公园体制试点应运而生。
2016年3月10日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时强调：“在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变‘九龙治水’，实现‘两个统一行使’闯出一条路子，体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好，保护好冰川雪山、江源河流、湖泊湿地、高寒草甸等源头地区的生态系统，积累可复制可推广的保护管理经验，努力促进人与自然和谐发展。”
2016年8月22日至24日，习近平总书记在青海视察工作时再次强调：“青海生态地位重要而特殊，是长江、黄河、澜沧江的发源地，三江源地区被誉为‘中华水塔’。”“保护好三江源，保护好‘中华水塔’是青海义不容辞的重大责任，来不得半点闪失。”“青海最大的价值在生态，最大的责任在生态，最大的潜力也在生态。必须把生态文明放在突出位置来抓。2015年底，中央全面深化改革领导小组已经批准了你们三江源国家公园体制试点方案，这是我国第一个国家公园体制试点，也是一种全新体制的探索。要用积极的行动和作为，探索生态文明建设的好经验，谱写美丽中国青海新篇章。” 中央的决策部署，习近平总书记的重要讲话和指示，进一步明确了青海在全国乃至全球生态安全中的战略地位，是扎实推进生态文明建设的根本遵循和行动指南，为进一步做好三江源国家公园体制试点提供了强大精神动力和政策保障。
（二）三江源国家公园体制试点进程
一年多来，省委、省政府把三江源国家公园体制试点改革作为“天字号”工程强力推进，成立三江源国家公园体制试点领导小组，高效有序地推进各项工作。2016年4月11日，印发了《关于实施〈三江源国家公园体制试点方案〉的部署意见》，提出“一年夯实基础工作，两年完成试点任务，五年设立国家公园”的工作目标，并确定了8个方面31项重点工作任务，明确了时间表、路线图和责任单位。4月13日，召开三江源国家公园体制试点动员大会，安排部署试点任务，全面启动试点工作。5月初，印发了长江源、黄河源、澜沧江源3个园区实施方案。5月11日，印发了《三江源国家公园机构设置方案》。6月7日，三江源国家公园管理局正式挂牌，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会（管理处）同步成立。7月份，在治多、杂多、曲麻莱、玛多4县开展园区内生态管护公益岗位设置试点，9月初全面铺开。9月26日，中央编办印发《关于青海省设立三江源国家公园管理局的批复》。
2017年6月2日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过《三江源国家公园条例（试行）》，自8月1日起施行。条例（试行）的颁布实施，对于实现三江源国家公园保护、建设和管理的法治化、规范化和制度化具有重大意义。
二、三江源国家公园规划概况
（一）三江源国家公园规划范围
三江源国家公园规划范围以三大江河的源头典型代表区域为主构架，优化整合了可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖—鄂陵湖、星星海、索加—曲麻河、果宗木查和昂赛5个保护分区，构成了“一园三区”格局，即长江源、黄河源、澜沧江源3个园区。涉及青海省果洛藏族自治州玛多县，玉树藏族自治州杂多县、曲麻莱县、治多县和可可西里国家级自然保护区管理局管理区域，共12个乡镇53个行政村。
（二）三江源国家公园园区概况及特点
1.长江源园区。位于玉树藏族自治州治多、曲麻莱两县境内，包括可可西里国家级自然保护区、可可西里世界自然遗产地、楚玛尔河国家级水产种质资源保护区和三江源国家级自然保护区的索加—曲麻河保护分区，以及邻近乌兰乌拉湖流域和通天河流域三角地等非保护区范围，海拔高度4200米以上。涉及治多县索加乡、扎河乡，曲麻莱县曲麻河乡、叶格乡的15个行政村。
园区特点：园区内分布着广袤的冰川雪山、星罗棋布的高海拔湖泊湿地群和大面积的高寒荒漠、高寒草原草甸，形成了长江源的集水区，发挥着尤为重要的水源涵养、水量调节生态功能。园区具有世界上最大、最高、最年轻、最完整的广袤高原以及最密集的“冰川—河流—湖泊”高原景观，为藏羚羊、野牦牛、藏野驴、棕熊等众多青藏高原特有大型哺乳动物提供了重要栖息地和迁徙通道，园区水域还分布着长江裸鲤、长丝裂腹鱼、裸腹叶须鱼等保护鱼类，生物多样性丰富，是名符其实的“野生动物天堂”。广袤的长江源区还孕育传承了博大精深的昆仑文化和悠久灿烂的藏传佛教文化。
保护重点：长江源区冰川雪山、高海拔江河湿地、草原草甸和珍稀濒危野生动物，荒野景观以及藏羚羊、雪豹、藏野驴、野牦牛等野生动物的栖息地和迁徙通道。重点打造“野生动物天堂”生态展示平台，搭建长江源科考探险廊道，创建可可西里世界自然遗产品牌。
2.黄河源园区。位于青海省果洛藏族自治州玛多县境内，包括三江源自然保护区的扎陵湖—鄂陵湖和星星海2个保护分区，以及与保护分区重叠的水利风景区、水产种质资源保护区、国家和国际湿地等，海拔4200米以上。涉及玛多县的黄河乡、扎陵湖乡、玛查理镇，共19个行政村。
园区特点：园区内的冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草原草甸等生态系统具有极高的水源涵养功能。区内的扎陵湖、鄂陵湖是黄河流域2个最大的天然湖泊，两湖蓄水量165亿立方米，相当于黄河流域年总径流量的28%，对黄河源头水量具有重要的调节功能，对保障黄河流域水资源和水生态安全作用突出；星星海保护分区大小湖泊星罗棋布，沼泽面积大，具有重要的水源涵养功能。园区大面积的湿地生态空间为珍稀野生动物栖息繁衍提供了良好的环境，是候鸟在青藏高原重要的栖息地和迁徙通道之一，主要有黑颈鹤、天鹅、斑头雁、白鹳、草鹭等珍稀鸟类。园区及周边地区集中分布着大种群的藏野驴、藏原羚、岩羊、野牦牛、白唇鹿等野生动物，有花斑裸鲤、骨唇黄河鱼、黄河裸裂尻鱼等8种重点保护鱼类。园区内众多的古迹遗址是探寻了解黄河源历史和藏族文化的重要窗口与载体，柏海迎亲滩、莫格德哇遗址、格萨尔赛马称王遗址、格萨尔王王妃珠姆宫殿遗址具有重要的历史文化价值。
保护重点：黄河源园区冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草甸生态系统，强化高原兽类、珍稀鸟类和特有鱼类种质资源等生物多样性的保护。突出对黑土滩、沙化地及水土流失区修复。开展黄河探源和自然生态体验，展现高原千湖景观、近距离观览珍稀野生动物，追寻领悟黄河文化。
3.澜沧江源园区。位于玉树藏族自治州杂多县境内，将三江源国家级自然保护区果宗木查、昂赛两个保护分区整合联通，海拔高度4000米以上。涉及杂多县莫云、查旦、扎青、阿多和昂赛5个乡，共19个行政村。
园区特点：园区作为澜沧江—湄公河（国际河流）的发源地，分布发育着大面积的冰蚀地貌、雪山冰川、辫状水系，草原湿地、林丛峡谷等类型多样的自然资源和自然景观，水源涵养功能巨大。澜沧江发源于唐古拉山脉北麓的果宗木查雪山，澜沧江流域的昂赛保护分区分布着高海拔天然林，是我国大果园柏的海拔上限。区域内冰川雪山、草甸、草原、灌丛、森林垂直分布明显。园区内主要分布有雪豹、白唇鹿、马麝、猞猁、黑颈鹤、雪鸡、蓝马鸡等野生动物，被誉为“雪豹之乡”。
保护重点：澜沧江源区冰川雪山、冰蚀地貌、高山峡谷林灌木和立体生态系统景观，加强对旗舰种雪豹等野生动物的保护，打造澜沧江森林峡谷览胜走廊，塑造国际河流源区探秘胜地。
（三）三江源国家公园主要任务和目标定位
1.主要任务。三江源国家公园遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持保护优先、自然修复为主，突出自然生态系统的严格保护。对冰川雪山、江源河流、湖泊湿地、高寒草原等进行整体保护和系统修复。对国家公园各园区进行功能区划，实行差别化的管控策略和利用方式。创新生态保护管理体制，对现有自然资源管理和生态保护的机构、职能和人员进行优化整合，解决管理体制不顺、“九龙治水”等突出问题，实现对自然资源资产和国土空间用途的统一规范管理，将其建成青藏高原生态保护修复示范区。
2.目标定位。一是坚持生态保护与民生改善相协调，与精准扶贫相结合，科学合理设置生态管护员岗位，更好地发挥牧民群众在生态保护中的主体作用。二是引导牧民群众以各种方式参与国家公园的建设和运营，转岗就业，增加收入。三是鼓励支持企业、公益组织、志愿者投身到生态保护及国家公园的建设和管理中来，将其建成三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区。四是充分挖掘自然景观、生物多样性、自然文化遗产的稀缺性和原真性价值，开展生态体验和自然教育，感受江源盛景，唤起人们对大自然的热爱，激发民族自豪感，将其建成青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。
三、三江源国家公园生态管护情况
（一）出台生态管护员公益岗位管理办法
省委、省政府高度重视三江源国家公园体制试点工作，从讲政治的高度认识体制试点的背景和重要性，坚持把体制试点作为中心工作来部署和推动。为加强三江源国家公园生态管护员管理，确保生态管护员的聘用、管理等工作有序开展，提高生态管护水平，省人民政府制定印发了《关于三江源国家生态保护综合试验区生态管护员公益岗位设置及管理意见》《三江源国家公园体制试点生态管护公益岗位机制实施方案》《三江源国家公园体制试点方案》，省政府相关部门根据省委、省政府总体安排部署和有关生态管护公益岗位设置的要求，结合三江源国家公园实际，制定了《三江源国家公园生态管护员公益岗位管理办法（试行）》《三江源国家公园生态管护员管护绩效考核管理细则（试行）》。
（二）生态管护员公益岗位实施状况
一是准确把握牧民群众脱贫致富与国家公园生态保护的关系，创新生态管护公益岗位机制，制定了生态管护公益岗位设置实施方案。目前共有10057名生态管护员持证上岗。二是加大培训力度，提高“山水林草湖”一体化管护能力，研究落实“一户一岗”政策。细化生态管护公益岗位管理规范，完善考核奖惩和动态管理机制，落实管护措施和责任，全面开展综合评估工作，利用信息化技术，逐步实现“一岗一图一表一考核”，按月发放报酬，年终进行考核，实行动态管理。三是推进山水林草湖组织化管护、网格化巡查，组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队，组织开展了马队和摩托车队远距离巡查管护。充分利用流动帐篷及多媒体收视系统，构建远距离“点成线、网成面”的管护体系，使牧民逐步由草原利用者转变为生态管护者，促进人与生态环境和谐共生。
（三）存在的问题
一是尚未建立生态公益管护岗位信息化管理平台。二是生态管护公益岗位的劳动报酬一直由省财政垫付，还未列入中央财政预算。
四、三江源国家公园机构设置及管理情况
（一）三江源国家公园机构设置情况
一是从现有编制中调整划转编制，组建了三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会，将原来分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责全部划归到三江源国家公园管理局和三个园区管委会。二是整合县政府所属国土、环保、林业、水利等部门相关职责，组建生态环境和自然资源管理局。三是整合县级政府所属的森林公安、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等执法机构，组建园区管委会资源环境执法局。四是整合林业站、草原工作站、水土保持站、湿地保护站等涉及自然资源和生态保护单位，设立县级生态保护站。同时国家公园范围内的12个乡镇政府挂保护管理站牌子，增加国家公园相关管理职责。五是对3个园区所涉4县同步进行大部门制改革，将4县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个。
（二）三江源国家公园管理情况
一是园区管委会集中进行生态保护管理，县政府负责生态保护之外的区域发展和社会管理各项职责，两者既合理分工、明确权责，又各司其职、相互渗透、相互补充、相互配合，共同服从服务于生态保护管理的基本原则和根本目标。二是全面实现集中统一的保护管理和综合执法，为国家公园范围内自然资源资产、国土空间用途管制“两个统一行使”和三江源国家公园重要资源资产国家所有、全民共享、世代传承奠定了体制基础。三是开展综合执法，构建起归属清晰、权责明确、严格执法、监管有效的生态保护管理新体制。同时，玉树市人民法院设立了三江源生态法庭，为三江源国家公园生态环境保护提供了有力的司法保障。
五、三江源国家公园自然资源统一确权登记试点情况
（一）试点工作内容
《自然资源统一确权登记试点方案》中选择三江源国家公园为试点地区之一，重点探索以国家公园作为独立的登记单元，开展全要素的自然资源确权登记，并着力解决自然资源跨行政区域登记的问题。自然资源确权登记的工作内容是以土地为基础，确定土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界，调查反映各类自然资源的利用现状，开展确权登记，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联，自然资源登记薄同时记载自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况；所有权主体、代表行使主体和权利内容；自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况等信息。试点工作从2016年12月开始，2018年2月底结束，2018年上半年进行评估总结。
（二）试点工作进展情况
省政府成立了青海省自然资源统一确权登记试点工作领导小组，由主管副省长任组长，分管副秘书长、省国土资源厅主要领导任副组长，成员由省国土资源厅、三江源国家公园管理局、编办、财政、民政、农牧、林业、水利、环保、测绘地理信息、玉树州政府、果洛州政府等有关部门分管领导组成。试点工作由省国土资源厅牵头会同省试点领导小组各成员单位以及州、县人民政府组织实施。试点范围内的县级不动产登记机构具体负责承担县域内三江源国家公园自然资源的统一登记工作。三江源国家公园管理局配合省国土资源厅开展工作，协调解决有关问题。2017年4月，国土资源部、省人民政府联合批复《青海省自然资源统一确权登记试点实施方案》，并同意实施。
青海各族干部群众正以实际行动践行生态保护优先理念，像保护眼睛一样保护着三江源生态环境，像对待生命一样保护着“中华水塔”，三江源国家公园体制试点必将进一步推进青海向生态大省、生态强省转变的步伐。不久的将来，三江源国家公园也必将成为青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。
三江源国家公园已成为美丽中国走向世界的“绿色名片”。□
（作者单位：省人大环境资源保护委员会办公室）