完善人大选举制度的对策思考

人大选举制度是我国人大制度的重要组成部分。总体来看，我国现行的人大选举制度是民主的、科学的，符合我国的国情，具有自己的优越性。但是，我们也要清醒地看到，选举制度本身还有一些不太完善的地方，在选举过程中也还存在一些不容忽视的问题，亟需加以改进和完善。如何保证选举活动更为公正，选举结果更为可信，选举监督更为有效，是改进和完善我国人大选举制度的重要内容。

一、人大选举制度存在的问题

在工作实践当中，选举制度的一些具体环节和应当细化的方面还不是很完善，已经建立起来的选举制度，在执行过程中也没有得到很好地遵守，从而使选举制度的优越性难以得到充分有效的发挥。其存在的问题具体表现在以下方面：

第一，“联名提名”法律地位模糊。根据选举法第二十九条的规定，人大代表候选人的提名方式可以归纳为两种，一种是各政党或者各人民团体的“组织提名”，另一种是选民或者代表10人以上的“联名提名”。虽然选举法赋予“联名提名”与“组织提名”具有平等的法律地位，但由于这一规定过于原则、笼统，对“组织提名”与“联名提名”的比例又未作具体明确的限定，导致“联名提名”法律地位模糊。在代表选举实践中，一些地方为了实现组织意图和保证选举一次性成功，随意减少选举程序。比如，有的地方把“联名提名”作为“组织提名”的补充，有的地方把“联名提名”作为“陪选人员”或“差额人选”，有的地方回避甚至拒绝“联名提名”。这样久而久之，选民或代表的“联名提名”权利遭到旁落，导致不少选民或代表对选举工作抱着无所谓的冷漠态度，对谁当选代表也并不怎么关心关注。

 第二，正式代表候选人确定不透明。选举法第三十一条对直接选举和间接选举关于正式代表候选人的确定作出了规定，但通过本法条可以看出，法律对代表候选人的“讨论、协商”缺少实质性、具体性和可操作性的规定与要求，从而导致“讨论、协商”没有硬性的制度约束和可以客观量化的标准，在确定代表候选人时也难以做到公开透明。因缺乏透明度，这样就很容易产生“暗箱操作”。从选举工作的实际情况来看，往往是选民或者代表10人以上“联名提名”的代表候选人被“讨论、协商”掉，这样在很大程度上降低了选民或代表参与选举的热情和积极性。另外，在选民或代表看来，预选是民主、公正确定正式代表候选人的有效方式，但法律对预选也只是作出原则性的规定，并没有具体的约束或强制机制。预选的程序有哪些，如何具体操作，怎样保证正式代表候选人的确定公开透明，公平公正？这些都是我们在实践中需要好好把握，并应进一步细化完善的。

第三，代表候选人之间缺乏竞争。无论是直接选举还是间接选举，我们都还没有建立起完善的竞争机制。较之于直接选举，间接选举尤其缺乏竞争平台。另外，差额选举的原则在实践中没有得到很好地贯彻，正当的竞争途径也没有被明确。这样就使得选民很难了解候选人的相关具体情况，选民也就难以选出心目中的理想人选。因竞争机制的不健全，正当的竞争途径不畅通，“容易导致一些人使用暗箱操作，甚至使用不公开、不合法的手段进行贿选”。

 第四，监督机制不完善。我国人大选举监督机制应该是对选举全过程的监督，包括事前监督、事中监督、事后监督三个阶段。但从立法和实际运行情况来看，我国的选举监督机制重视事后监督，比如湖南衡阳贿选案、辽宁贿选案，对事前和事中监督没有相关规定或者规定不具体。同时，监督主体不明确且权责不清，缺乏专门的监督机构。选举监督的主体呈现多层次、多元化的特征，选举主持机构、法院、检察院、党委等多个部门都可以对人大代表的选举进行监督，监督部门过多，分工难以明确，“九龙治水”导致各个监督主体之间权责不清，互相推诿、扯皮的现象时有发生，容易留下“都管都不管”的监督死角。另外，根据选举法第三十五条的规定和要求，选举过程应公开候选人信息，接受选民监督。然而现实情况却是，我国人大代表选举过程的公开性和透明度明显做得不够，选民对候选人的了解甚至仅限于性别，更难以行使监督权利。

二、完善人大选举制度的对策思考

机会公平、程序公正、过程公开，选举的各个环节科学、民主、规范、合理合法并充满活力，应当是我国人大选举制度改革和完善的主要目标。我们必须坚持一切从实际出发，积极探索，大胆实践，稳步推进人大选举制度的改进、完善和发展，确保公民的选举权和被选举权得以实现，确保人大选举工作依法有序进行，确保人大代表更好地完成宪法和法律赋予的权利与义务。改进和完善人大选举制度应在以下几方面着力：

第一，维护公民的选举权利，依法保障选民的知情权、参与权、表达权和监督权。选举制度的实质和目的就是维护人民的各项民主权利，保障人民当家作主。只有公民的知情权、参与权、表达权和监督权得到了保障，选举才是公正的、真实的和民主的。“目前，我国选举制度所面临的最大问题就是选民对选举的冷淡情绪。”从本质来说，选民进行投票选举，就是在选择自己的利益代表人，以实现自己的利益诉求。选民之所以对选举表现漠然的态度，关键问题在于选举和选民利益脱节，选民对选举缺乏基本的知情权、参与权、表达权和监督权。只有保障选民的选举权利，维护选民利益，选举才会有动力、有激情，选民也才会去投票。因此，应将选举制度与维护选民选举权利、保障选民利益结合起来，充分调动和提高选民的选举积极性。现阶段应着重做好以下方面工作保证选民对候选人有关情况的全面了解；保证选举过程的公开透明；依法实行差额选举；保障选民根据自己的意愿行使选举权利；为选民行使选举权提供有效的平台和途径。

第二，依法细化代表候选人的提名办法。人大代表候选人提名制度是人大选举制度的一项重要内容。“制度之变在于细节”，只有在法律框架内对一些操作环节进行细化创新和规范运作，才能最大限度地减少“哑巴代表”、“举手代表”，也才能保证选举的公平、公正、合理合法。因此，要合理分配代表提名比重，对“组织提名”作出明确具体规定，在比重方面依法适当地对“组织提名”加以控制和限额，把法律的原则性规定加以细化；依法平等对待“联名提名”的代表候选人，保证“联名提名”与“组织提名”相同的法律地位、同等的法律效力；要精简领导干部代表在代表总名额中所占的比重；应当从根本上改变“联名提名”处于陪选和进退两难的尴尬境地，保护和调动被提名人、选举人的选举积极性与参与热情，让选民能够感受到选举权利是一项“摸得着”、自己有主动权的权利。

第三，完善代表候选人确定机制。目前，选举法关于直接选举中确定正式代表候选人的程序比较模糊，对于如何“酝酿、协商”，什么是较多数选民，都没有明确的规定。正式代表候选人的确定仍然带有神秘色彩，在实践中容易导致“暗箱操作”的问题。“封闭的选举机制弱化了既有公开制度的价值”。因此，要在以下方面完善代表候选人的确定机制：一是应当在法律和相关地方性法规中明确正式候选人“讨论、协商”的具体要求，对相关规定条款予以细化，使之便于操作；建立健全候选人公示制度，将“讨论、协商”确定的代表候选人情况进行公开，体现公平、公正原则，提高候选人确定程序的透明度。二是要遵循法定程序，尊重选民意志，充分保障选民的选举权、被选举权、知情权、监督权，排除金钱控制选举的现象。三是必须建立一套法定的、细化的预选操作程序。根据选举法的规定，“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”预选程序操作虽然简易，但没有一套法定的、周密的预选程序规范，是难以操作的。建议由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中对预选的前提、启动、具体程序等作出周密、细化的规定，使预选程序更加规范、具有可操作性，更符合实际。通过制度性安排，使预选走上法定的程序化道路。

第四，在选举中引入竞争机制。民主的选举制度必须有竞争，有竞争的选举才是真正的选举。在选举中引入竞争机制，对于提升人大代表素质，发挥人大代表作用，保证人大制度活力都是非常必要的。人大选举中的竞争是有组织、可控制的竞争，完全能在平等公正的基础上进行。（下转第49页）

（上接第43页）具体来说，应允许候选人以适当方式宣传、介绍自己，进行各种形式的的合法竞争活动，从而增加候选人与选民之间的交流与互动；介绍内容要充实，方法要多样，这样使选民能够更好地了解候选人的观点及主张，了解到候选人的真实情况，从而使选民能更好地行使自己的选举权；要严格执行介绍主体的规定，根据选举法第三十三条的规定，应以选举委员会介绍为主，辅之以候选人介绍；要坚持差额选举。通过引入竞争机制，变“要我当代表”为“我要当代表”，有利于选民加深对代表候选人的了解，知道自己要选的代表是谁；有利于增强代表的责任感，知道自己应该对谁负责。

第五，健全监督机制。健全的监督机制对于确保选举依法有序进行具有重要的作用。选举监督机制的规范化、制度化以及保证这些规范和制度的稳定性、连续性、权威性，是选举监督机制臻于成熟和完善的标志。建议在以下方面健全完善选举监督机制：一是改进人大代表选举监督的立法空白和过于笼统的弊端。“有法可依”是前提，法律必须对选举过程中可能影响公正性的环节作出明确具体的规定，使选举监督有法律法规的依据。目前立法的重点应注意事前监督和事中监督的立法，同时要扩大选举诉讼的救济范围。二是设置专门的选举监督机构并明确不同监督主体的职责。从目前来看，设置专门的选举监督机构非常有必要。专门选举监督机构的职权应包括对该届人大选举过程进行全方位监督，对选举中的违法违纪现象有权受理、调查并作出处理，对选举的公正性、合法性和有效性有权确认，对选举全过程进行科学评估和反馈。同时，完善的选举监督体制中监督主体职责必须明确，互相配合，形成一个无空白、系统化、立体性的监督网络。三是增强选举全过程的公开性和透明度。公开是监督的前提，也是最好的监督。我国人大代表选举中的违法违纪行为的环节往往是不透明不公开的环节。因此，公开透明原则应当是选举中的基本原则，应该贯穿于人大选举中的整个过程。四是健全和完善司法监督，对暗箱操作、授意选举等见不得光的行为作出明确界定和规定，通过司法手段保障整个选举过程的合法和顺利进行。

第六，严肃选举纪律。选举法专列第十一章明确了“对破坏选举的制裁”。刑法第二百五十六条明确规定了破坏选举罪的惩处。中央对换届纪律也进行了明确要求。因此，在选举工作中，要准确把握法律法规和中央的相关精神，要严格按照法律法规办事，引导广大选民和代表正确行使民主权利，让民主、法治的细胞体现在选举工作中的各个环节，各个阶段，各个层面。同时，对选举中的不正之风和拉票贿选等违法行为，要以“零容忍”的态度加以严厉打击，决不姑息迁就。

总之，选举需要选举制度来保障。规范严谨、科学有效的选举制度能保证选举结果具有持久的正当性和公信力。确保人大选举工作依法、民主、公正，关系到人民代表大会制度的健全和完善，关系到党的领导和执政地位的巩固，关系到人民当家作主权力的实现。因此，必须通过改进和完善人大选举制度，保证选举工作风清气正，保证选出的人大代表真正代表人民，从而维护人民代表大会制度的的权威和尊严，更好地体现我国人民代表大会制度的优越性。□

（作者单位：甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社）