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立法不是写文章
自古文章，历来讲究起承转合、前后呼应、浑圆一体等等的规矩，十分注重形式，这也是非常必要的。但明朝开始，讲形式讲到僵化的地步，就出现了“八股文”，文章的每个段落都必须死守固定的格式，连字数都有规定，结果制造出了数不胜数的空洞烂文，败坏了文风，进而又带出了“八股会”、“八股官”，严重败坏了政风。
制定法律法规，也有一定之规，尤其是国家法律和内容纷繁的地方性法规，也需要规范的体例形式。但立法特别是地方性立法，毕竟不同于写文章，最重要的是就事立规、立规促行，体例形式和文字表述都必须简明扼要，不加修饰，便于落实。比如刘邦占领咸阳后，面对军纪混乱、骄兵祸民的状况，很快退兵城外，并发布安民告示，与百姓约法三章：杀人者死，伤人者刑，及盗抵罪。这就是经典的立法，而不是写文章。三句话确立了稳定社会的大规矩，奠定了夺取和安定天下的民心基础，简明扼要、切实管用，胜过千万篇的文章。
现在的地方立法工作中，从起草到审议，依然存在着“立法文章化”的现象，主要表现就是：内容精短了就觉得不像个法，没有章节了就觉得不像个法，非要架屋叠床，凑章节、凑内容、凑文字，片面追求体例完整，最终陷入“立法八股”的误区，看起来像模像样，实际上空洞无物，严重影响了法规的严肃性、针对性和可操作性。更为有害的是，立法本应当根据服务、管理的实际需要，通过扎实调研、总结、协商、论证等方式，创新制度、改进措施、开辟新路，进一步规范和推进工作，但由于起草者和审议者把相当注意力放在了文字和形式上，创新规，促进新实践的立法本意反被忽视，提高立法质量、构建良好法制保障的目的也就难以很好实现。
因此，现在非常有必要喊一声：立法就是立法，立法不是写文章。
先规章后法规
全面推进依法治国，需要进一步加强地方立法工作。但在这个问题上，目前存在两个认识上的误差：其一，认为加强地方立法工作就是要制定地方性法规；其二，认为加强地方立法工作，就是要快立、多立地方性法规。多年的立法实践证明，这是两种不利于进一步加强地方立法工作的认识，非常有必要纠正一下。
修订后的立法法规定：“自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。同时规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。
上述法律规定，实际上重申了地方规章的必要性，并确立了一个立法程序；第一，加强地方立法并不仅仅是制定地方性法规，制定地方政府规章也是地方立法不可或缺的内容，规章也是法；第二，在条件尚不成熟的情况下，如果确属实践需要，应当坚持先规章后法规的立法程序。
立法的核心是确保质量与成效，以实现良法善治。如果在实践经验特别是相关制度、措施不成熟不完善的情况下，匆忙制定地方性法规提请批准，可能会有一些所谓的立法政绩，但肯定不利于保证立法质量，不利于增强法治成效，有时候甚至会减损法规与法治的严肃性、权威性。目前的立法实践中，这种情况时有发生。因此，严格遵循立法法的规定，在条件不成熟的情况下，先行制定规章，强化对规章的备案审查和实施成效评估工作，在实施中总结、完善、提高，而后再慎重制定地方性法规，应当成为一个原则性的立法程序。
立法初审应当“五性”并重
人大专门委员会依法进行的立法初审工作，直接关系甚至在很大程度上决定着立法质量。在以往的初审工作中，审查最严的是合法性，对其它方面的审查则比较宽松，宽松的结果就是不同程度地影响了立法质量。要改变这一状况，我们需要借鉴全国各地人大的有益探索和成功做法，在初审工作中严格做到“五性”审查并重。
一是应当严格审查必要性。要切实改变以往那种只要政府或其他立法主体提出来就有立法必要的观念，认真严格地审查立法项目是不是实践真正需要的，能不能确实起到规范、加强和推动工作的作用。如果必要性不大，就应当明确提出不立或者缓立的意见，坚决防止“形式法”的产生和形式主义立法造成扰民问题，维护法制的严肃性，保证立法工作的整体质量。
二是应当严格审查“合法性”。要严格审查是否符合现行有效上位法规定的情况，包括是否超越了立法法规定的地方立法范畴，是否触及了不得减损公民权益和增加公民义务的“雷区”，是否无视法律限定扩展了部门权力等等。同时，也要严格审查是否符合党和国家最新重大决策部署的情况，因为党和国家的最新重大决策部署，一般都将相继体现到相关的法律和行政法规之中。
三是应当严格审查可行性。可行性很多时候也表述为适用性、实用性、可操作性，内涵各有侧重，但核心就是切实管用。进行可行性审查，必须综合审查法规条例在实施上位法规定上的具体性、在推动本地区工作上的适用性、在完善管理解决突出问题上的实用性、在维护和实现公民权益上的管用性、在促进相关事业新发展上的可行性、在实际执法和落实上的可操作性。我们以往工作中有时存在以偏概全的问题，有时甚至把“管用”仅仅理解为是否对强化管理有用，“管”字当头，没有充分考虑如何通过完善和优化管理更好服务人民群众的问题。所以，如何科学审查可行性以及其他“四性”，非常有必要进行深入研究，形成共识。
四是应当严格审查创新性。立法从根本说，就是制度创新，必须注重创新性。通过立法促进制度创新和实践创新，是立法工作者的重要责任。审查中应当看法规草案是否贯彻了党和国家确立的发展新理念，是否实现了从单纯的管理型立法向服务管理型立法的转变，尤其是管理理念、管理体制、具体措施、执法方式是否根据新形势新情况得到了改革完善，是否回应了人民群众的新要求，是否能够推动相关事业的新发展。同时，是否作出适宜本地实际的规定，增强了地方特色。以往的初审工作中，我们对立法的创新性重视不足，致使一些法规条例中残留了与新发展不相适应的规定，或者照搬照抄，地方特色不鲜明，影响了立法的成效。
五是应当严格审查规范性。注重立法技术、立法规范方面的指导，促进体例结构和文字表述的不断完善。同时，应当从地方性法规的一般特点出发，切实转变观念，把反对大而空体例、推行条款精准的简易体例做为促进立法规范化的一个重要追求，
坚持“五性”审查并重，才能更加严格而正确地行使立法权，切实做到党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一，维护法制统一和权威，提高立法质量，推进良法善治。
重要监督意见应当上升为法条
人大的监督与立法之间存在着相互支撑、相互促进的关系，正确处理好这一关系，既有利于增强监督实效，也有利于提高立法质量，进而提升人大工作的整体质量和水平。
人大常委会和专门委员会每年都要选择重点进行视察、调研和执法检查、在这个过程中，汇聚了人大代表、基层群众和相关部门的意见、建议；在此基础上，人大常委会通过听取和审议执法检查报告、政府专项工作报告，又会形成层次和质量更高的审议意见，这些监督意见聚集了民意、聚集了各方智慧，来之不易、弥足珍贵。在落实环节，主要是依法转办常委会审议意见，督促政府研究办理；为加大监督力度，近几年又采取了跟踪问效等的方式。从总体上看，人大监督意见的质量越来越高，政府的重视程度也越来越高，但具体落实情况还是不太理想。其中既存在有的部门重视不够，习惯于以文件落实文件的现象；也有办理时限过短，政府方面无法在短期内完成办理工作的客观原因。
解决这一问题，一个根本性的途径就是将监督与立法有机结合起来，在开展相关立法的过程中，认真梳理人大常委会、专委会近年来研究提出的相关监督意见，通过专委会初审和常委会审议，将其中有利于促进改革稳定发展、有利于维护人民权益，对策性、可行性或创新性、前瞻性强的重要监督意见转化、上升为法规规定，而后在执法的过程中不断予以落实。这样做的良好效应是多方面的，既有益于维护人大依法监督的严肃性和权威性，增强人大监督工作的连续性和深入性，促进监督意见的落地见效；也有益于增强相关法规规定的切实性和精准性，提高立法质量。同时，这种转化、上升机制的形成，也有助于促进提高常委会、专委会审议水平和质量的不断提高。□
（作者单位：省人大教科文卫委办公室）