创新立法工作机制 不断提高立法质量

科学、完善的立法工作机制，是加强和改进立法工作，提高立法质量的重要保障。省人大常委会历来重视立法制度建设和立法机制创新，特别是党的十八大以来，常委会认真贯彻落实党和国家在完善立法机制方面提出的新要求，坚持科学立法，民主立法，制定了《健全立法机制提高立法质量的意见》，在健全、完善立法机制方面进行积极探索和实践，在具体工作中着重做好“五个完善”，促进了地方立法质量的不断提高，为全省改革发展稳定提供了有力的法制保障。

一、完善法规立项机制，严把立法源头关口

制定科学的立法规划和计划是做好立法工作的前提和保证。省人大常委会高度重视规划和计划的编制工作，近年来，常委会领导多次强调严格立法标准，不断提高规划、计划质量。根据这个要求，法工委采取多种措施，不断提高规划计划编制工作的科学化、民主化水平，使制定的规划和计划符合本省实际，能够满足经济社会发展的立法需求和人民群众的意愿。一是制定相关工作制度。由主任会议通过的《青海省人民代表大会常务委员会立法计划工作制度》，对计划制定的原则、程序、要求等作了具体规定，为规范立法计划的编制提供了制度保障。二是不断拓宽立法项目征集渠道。除了向提案单位、人大代表、常委会组成人员征集立法建议项目外，加大向社会公开征求立法建议项目的力度，广泛运用广播、电视、网络、报刊等新闻媒介，全方位、多角度、多层次征求大专院校、科研单位、人民群众等各方面的意见，使立法项目更好地体现民情、汇集民意、集中民智，真正反映广大人民群众的意愿。如在编制2012—2017年立法规划过程中，除了向省人大各专门委员会，省政府法制办，省高级人民法院，省人民检察院，西宁市、各自治州、自治县人大常委会，在青全国人大代表，省人大代表书面征集立法规划建议项目外，还首次通过《青海日报》、《青海新闻网》、《青海人大信息网》等新闻媒体向社会公开征集立法规划建议项目，共收到立法建议项目49件。三是加强立法选项论证。对拟列入立法规划计划的立法项目，省人大有关专委会、省政府法制办、相关部门、专家学者、执法工作者共同进行调研，就立法的必要性、紧迫性、可行性等进行全面论证，科学确定立法项目，努力提高立法的前瞻性、针对性、及时性，避免不切实际的“拍脑袋”项目进入规划、计划，造成无法执行和难以落实。常委会每年的立法计划都要广泛征集建议项目，在充分征求意见的基础上，经过法工委协调论证、秘书长联席会议审议、常委会主任会议审议通过三道关口，才能正式确定。四是严格立项标准，保证计划执行。在制定规划计划时，没有经过立法必要性论证以及报送法规草案初稿的项目，原则上不列入规划和计划。2015年、2016年列入年度立法计划的项目全部都有法规草案初稿。由于在立项时就严格把关，使计划得到了较好执行，2014年、2015年度立法计划的执行率都在80%以上。

二、完善法规起草机制，提高法规草案质量

探索建立多元化法规起草机制是贯彻公正公平公开原则，克服立法中部门利益法制化倾向，不断提高立法质量的重要举措。党的十八届四中全会提出，建立由人大相关专门委员会、法工委组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，探索委托第三方起草法规草案。为了落实中央提出的拓宽法规起草渠道的要求，省人大常委会进行了重要法规草案由人大专门委员会和常委会法工委组织起草的探索，取得了较好效果。2014年制定的《青海省生态文明建设促进条例》就是人大主导起草的综合性地方立法的有益尝试，这也是省人大常委会首次主导重要地方性法规草案起草工作。省委和省人大常委会对此项工作高度重视，省委领导作了专门批示，省人大常委会成立了由党组书记、常委会副主任任组长，分管法制和环资的副主任任副组长的条例起草领导小组，及时召开领导小组会议，研究、制定了工作计划，并向省委作了汇报，常委会主任会议专门对起草工作进行了安排部署，提出了明确的工作要求。省人大常委会组成了由常委会分管副主任和法制委、环资委主任委员、副主任委员和办公室负责人组成的起草班子，承担条例起草工作。2014年11月，省十二届人大常委会第十四次会议审议了《青海省生态文明建设促进条例（草案）》。常委会组成人员对条例草案给予高度肯定，认为我省在没有上位法的情况下，由省人大常委会自主开展生态文明建设立法工作，工作难度较大，起草组经过半年的调研论证、征求意见、反复修改等工作，充分吸纳了各方面的意见和建议，条例草案指导思想明确、结构合理、内容完善、基本成熟。条例的制定为全省推进生态文明先行区建设提供了有力的法制保障，使青海省成为全国第二、藏区第一个制定生态文明促进条例的省份。同时，这次主导综合性法规起草工作也锻炼了立法工作者，提高了他们的业务能力和水平。

三、完善立法协调机制，保证立法高效有序

对立法中的重大问题和有重大分歧意见的内容进行协调，是提高立法质量的重要保证，也是立法工作中的难点。在这方面省人大常委会制定了两个制度，一是制定实施了青海省人大常委会立法协调办法。办法对协调的内容、协调的程序、协调的层级、协调的部门、协调的方式等作出了具体规定，要求省人大常委会同提案单位之间，法制委、法工委同起草单位、政府法制办、专门委员会之间要加强沟通和协调，不能各管一段，互不通气，要使立法过程成为充分协商、凝聚共识的过程，保证立法质量。在法规起草过程中，人大有关专委会密切配合，加强与起草单位的联系，提前介入调研起草工作，及时了解掌握进展情况和起草中遇到的重点难点问题，跟踪督促立法项目起草工作进程，确保起草单位按时完成起草任务，为常委会安排审议法规案作好准备工作。在法规审议过程中，对重大问题有分歧意见的，有关专门委员会和常委会法工委及时组织召开立法协调会，与政府法制办、政府有关部门等进行充分协调，力争达成一致意见。不能取得一致意见的，及时报请主任会议研究决定，重大问题报请省委决定。如在制定青海湖景区管理条例过程中，进行了大量的立法协调，多次与省政府及有关部门进行主动协调，并将协调的重大问题报请主任会议决定。一审时，常委会组成人员提出大量意见，各方分歧较大，二审时，通过充分地沟通协调，常委会组成人员和各方面对法工委提出的修改稿各个方面比较认可，条例得以高票通过。二是制定省人大常委会法制工作委员会与省政府法制办公室立法工作联系办法，建立法工委和政府法制办联席会议制度，联席会议主要任务是共同研究年度立法计划，督促立法计划的执行，协商法规草案中重大问题。这两个制度的实施，对立法协调工作的开展起到了积极的作用。

建立立法协商机制是党的十八届四中全会对立法工作提出的新要求。为了贯彻落实好这个新要求，省人大常委会探索建立立法协商工作机制，将建立立法协商机制确定为2015年的重点改革任务，由常委会法工委牵头进行这项改革任务。根据常委会的要求，法工委主动和省政协社会和法制委员会进行了联系和沟通，共同起草并签订了省人大常委会法工委和省政协社会和法制委员会《关于建立立法协商工作制度的备忘录》，已于2016年正式实施。在今年1月召开的立法协商沟通协调会上，围绕省人大常委会2016年立法计划，研究通过了《2016年立法协商工作计划》，确定了2016年度重点进行立法协商的项目。法制委将在这些法规草案统一审议时，通过政协社法委这个平台，充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见，注重发挥他们的作用，使法规草案更加完善。

四、完善公众参与机制，提高立法民主化水平

一是不断拓宽征求意见的渠道。省人大专门委员会和工作机构在立法过程中，充分运用座谈会、实地察看、问卷调查、公布法规草案等多种方式，广泛听取各级人大代表、专家学者、实际工作者、企事业单位、行政管理部门、行政相对人和社会公众的意见，并对征求到的意见进行认真研究吸纳。如在起草和统一审议《青海省生态文明建设促进条例》过程中，进行了三次大范围的征求意见工作，征求了省级各大班子成员、省委、省政府部门、高等院校、科研机构、中央驻青单位和省属企业共300余个单位和人员的意见，对征求到的每一条意见都进行了认真研究，并对意见采纳情况进行了书面或者面对面的反馈。在制定《青海省物业管理条例》过程中，为充分考虑我省物业管理的实际，制定一部符合广大人民群众诉求的良法，两次在《青海日报》和《青海人大信息网》刊发了公告，一次是将草案全文在青海人大网公布，向社会公开征求意见，第二次是在《青海新闻网》《青海人大信息网》进行了网络问卷调查，进一步了解社会公众对物业管理立法有关重点问题的意见和取向，并对社会关注度较高的一些重点问题进行了研究、论证。二是探索建立基层立法联系点制度。党的十八届四中全会明确要求建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。为了进一步完善立法工作机制，拓宽公民和社会组织参与立法的渠道，发挥基层单位在地方立法中的积极作用，进一步提高立法质量，根据常委会领导指示，2015年常委会法工委根据调研情况和我省设立基层立法联系点实际，提出了《关于省人大常委会设立基层立法联系点的工作建议》，起草了《青海省人大常委会基层立法联系点工作暂行规定》，经省人大常委会主任会议同意印发执行。2015年11月，省人大常委会办公厅向相关市、自治州人大常委会及省级相关部门印发了关于推荐省人大常委会基层立法联系点的通知，推荐工作已于2015年12月完成。今年4月中旬至5月，法工委学习考察了外省基层立法联系点设立及工作开展的先进经验做法和省内部分推荐的基层立法联系点的相关准备工作。下半年，完成了基层立法联系点的授牌并正式开展工作。

五、完善立法调研机制  提高立法调研实效

近年来，省人大常委会在法规统一审议过程中，根据常委会组成人员和各方面意见，结合立法的重点难点问题，开展广泛深入立法调研，既注重调研地区的典型性、调研对象的代表性、又强调调研内容的针对性，立法调研的广度和深入不断拓展，为立法决策提供了可靠依据。如2013年审议通过的《青海湖景区管理条例》，内容较多，涉及利益关系复杂，并为社会广泛关注。为了做好这部法规的统一审议工作，常委会分管领导亲自带队进行了广泛深入的立法调研。条例草案经省人大常委会初次审议后，法规统一审议小组制定了详细的调研方案，深入青海湖周边，现场察看景区范围、门禁、景点等，召开环湖地区两州三县十四个乡镇的各级人大、政府、有关部门和人大代表、基层群众参加的座谈会，广泛听取意见，召开了三个专题座谈会，分别听取了法制办、青海湖景区保护利用管理局起草情况介绍，省编办关于“三定”方案的介绍，省住建厅关于《青海湖国家级风景名胜区总体规划》的介绍，召开了行政主管部门及执法部门座谈会，听取了省公安厅、林业厅等十余个部门的意见，为修改条例草案作了比较充分的准备。对法规案中存在重大问题、各方面意见分歧较大、专业性较强问题的意见，还通过召开专题论证会的形式，听取各方利益主体的意见。

建立法规咨询制度，重视发挥法制咨询组在立法中的作用。早在2001年，我省就成立了省人大常委会法制咨询组，至今已连续聘任三届。咨询组由省人大、省法院、省检察院、法学会、各大专院校、科研单位、律师事务所的专家、学者等组成。为了做好这项工作，咨询组成立之初，就制定了《青海省人大常委会法制咨询组工作暂行办法》，对咨询组的任务、要求、咨询组的服务工作等作了规定。省人大各专门委员会和常委会工作机构，在开展立法调研、法规论证等工作时，邀请咨询组成员参与，并重视听取他们的意见。咨询组成员也能够积极参与人大组织的立法活动，运用自身的专业知识和经验为立法工作出谋划策，在立法工作中发挥重要作用。同时，省人大有关专门委员会和工作机构注重就一些专业性问题向权威机构求教，保证法规规定内容的科学性和准确性。如在制定《青海省湿地保护条例》过程中，法工委就冰川是否属于湿地类型，专门向国家林业局湿地保护中心进行了咨询，并根据答复意见，对法规草案进行了修改。

六、创新立法工作方式  健全立法工作机制

近年来，我省在创新立法工作机制，提高立法质量方面做了一些工作，取得了一定的成绩，但也存在一些差距和不足：人大主导立法的作用还需进一步加强，法规起草的渠道还是比较单一，立法论证工作不够充分，公众意见反馈机制尚不完善，对新赋予立法权的市州人大常委会立法工作指导的机制还需探索。今后，我们要继续坚持以往取得的成功经验，按照党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出的新要求，结合全省立法工作的实际，积极探索科学立法、民主立法的新方法、新机制，不断提高立法工作水平和质量。一是注重发挥各级人大及其常委会在立法工作中的主导作用。坚持在党委领导下，更好地发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用。健全党委领导，人大主导，政府及有关部门参加，人大代表、实际工作者、专家学者、企事业单位和社会公众共同参与的立法工作机制。加强对制定立法规划和立法计划、组织法规草案起草、审议修改法规的统筹协调，增强立法的科学性和针对性。二是进一步拓宽法规起草渠道。对于综合性、全局性、基础性的法规草案加大由人大专门委员会或常委会法工委起草的力度。开展委托第三方起草的探索，这项工作在我省还是空白，今后要根据条件，对于一些专业性较强的法规草案，委托给高等院校、科研单位或者社会中介组织起草。三是完善立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制。在立法过程中发挥法制咨询组和立法协商专家智库的优势，对法规草案从内容结构、法学理论和实践操作等方面进行深层次的论证和研究，使设计的制度严谨周密，便于操作。四是要进一步完善民主立法的机制。借助基层立法联系点、代表工作“两室一平台”的直接接触基层群众优势，充分倾听民意、沟通民心、汲取民智，使制定出的法规能够得到广大群众的认可和遵照执行，经得起时间和实践的检验。五是进一步完善征求意见反馈机制。对收集到的公众意见和建议作出及时反馈，特别是在制定与公众利益密切相关的法规时，要及时反馈意见建议的采纳情况，对是否采纳公众意见作出详细说明，实现立法机关和公众之间的良性互动。□

    （作者单位：省人大常委会法工委办公室）