认真履行职责 加强民族立法

　　民族地方立法，是宪法和法律赋予民族地方人大的一项重要职责，是加强社会主义民主法制建设的重要内容。做好民族地方人大的立法工作，对于贯彻依法治国基本方略、促进本地区经济社会发展具有十分重要的意义。
　　一、立法工作的基本现状
　　互助土族自治县立法工作始于上世纪80年代初。30年多来，县人大及其常委会在县委的坚强领导和上级人大常委会的具体指导下，坚持以中国特色社会主义理论为指导，紧紧围绕全县改革发展稳定大局，切实抓住民主法制建设这一根本任务，认真履行宪法和法律赋予民族地方人大的立法职责，立法工作不断取得新的进展。一是先后制定并经省人大常委会批准施行了《互助土族自治县自治条例》《关于施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》《互助土族自治县森林管护条例》《互助土族自治县水利工程管护条例》《互助土族自治县公路管护条例》《互助土族自治县县城市容和环境卫生管理条例》《互助土族自治县水土保持条例》《互助土族自治县河道管理条例》等，为推进依法治县、促进全县经济社会又好又快发展发挥了积极作用。同时，为了规范立法活动，提高立法质量，根据立法法及省人大常委会有关立法规定，制定施行了《互助土族自治县人民代表大会立法程序规定》，促进了立法工作的制度化、规范化。二是随着国家行政处罚法、行政许可法等法律法规的相继出台，并根据相关规定，分别对原有的县自治条例、县森林管护条例、县水利工程管护条例等单行条例进行了修改、补充和完善，维护了国家法制统一，促进了全县水利、公路交通事业的发展，也为森林资源、生态环境的保护、县城建设与管理营造了良好的法治环境。三是围绕中国特色社会主义法律体系的形成和《中华人民共和国行政强制法》的颁布施行，2010—2012年，根据省市人大常委会的安排，结合实际集中清理了涉及公路、河道、水利工程管护、水土保持等单行条例的规定与形势发展不适应、与法律规定不一致、不协调问题，形成了关于《部分条例、规定相关条款修改决定》，并经省人大常委会批准公布施行。同时，积极配合省人大常委会完成了《青海省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》《青海省旅游条例》《青海省企业工资集体协商条例》等地方性法规草案的意见征求和立法调研，并组织相关部门在深入研讨的基础上，对有关法规提出了符合本县实际的修改意见、建议。四是开展了2013—2017年立法规划的调研论证工作，县森林管护条例的修订和餐饮服务食品安全监督管理条例等四个条例的制定列为五年立法规划项目。
　　二、立法工作的主要做法
　　（一）坚持党的领导，确保立法工作的正确方向。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是人大立法始终坚持的政治原则。在立法工作中，县人大常委会始终依靠党的领导，坚持做到立法规划报请县委审定，保证党的路线、方针、政策在立法工作中得到全面、有效的贯彻执行；立法工作中遇到的困难和问题及时向县委请示汇报解决，使党的主张和人民的意愿有机结合；县委适时听取县人大常委会党组关于立法规划和年度立法计划执行情况的汇报，并对立法工作给予指导，提出明确要求，充分发挥了人大立法在改革发展稳定中的引领、推动作用，保证了民族地方立法工作的政治方向。
　　（二）强化组织职能，发挥人大在立法工作中的主导作用。一是加强组织领导，不断增强立法工作的自觉性。民族立法是国家立法的重要补充，是加强社会主义民主法制建设的重要内容。县人大常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以习近平总书记重要讲话为统领，认真学习宪法、民族区域自治法等有关法律法规，深刻领会民族区域自治这一适合我国国情的基本政治制度的内涵，正确把握国家立法、地方立法与民族立法的权限划分，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，在维护国家法制统一的前提下，本着急用先立、保证重点、综合平衡、统筹兼顾的原则，力求使制定的条例、规定完善严谨、切实可行。二是坚持立法原则，突出民族地方特色。坚持法制统一是维护国家统一的根本保证，也是民族地方立法工作必须遵循的根本原则。突出民族特点和地方特色，着眼于国家立法不能解决的民族地方的特殊问题，是民族地方立法的生命所在。因此，在具体立法工作中，我们主要把握了三点：第一，维护国家法制的统一性，使民族立法不与宪法和法律的基本原则相抵触。即使依照本县民族的政治、经济和文化特点，需对某些法律进行变通规定的，也须符合法律的明确规定。第二，坚持急用先立、注重立法的实效性，使制定的条例在具体的实施过程中行得通、落得实，具有较强的针对性和可操作性。第三，注意立法的程序性、严肃性，从各个环节上严格按照立法程序规定办事，为提高立法质量奠定了基础。三是处理好“五个关系”，努力提高立法质量。处理好简与繁的关系，力争避免“大而全”、“小而全”。处理好管与放的关系，从本县改革开放和经济建设实际出发，该管的管住、管好，该放的放开，搞活。处理好局部与整体、眼前与长远利益的关系，既要照顾局部和眼前利益，更要考虑整体和长远利益。处理好民族立法与国家法律、地方性法规的关系，不“照抄照搬”法规内容，着重体现地方特色、民族特点，有几条、定几条，发挥条例的实际作用和效果。处理好立法规划编制与年度立法计划的关系，将立法规划作为年度立法计划的基础，把执行好年度立法计划作为落实好立法规划的保证，从而保证立法工作的有序进行。
　　（三）加强统筹协调，提高立法工作科学化、民主化水平。县人大及其常委会紧紧围绕本县工作大局，牢固树立“以人为本”、“立法为民”的立法理念，把立法工作摆在人大工作的重要位置。一是抓好人代会、常委会对条例草案的审议环节，合理安排审议时间，让人大代表和常委会组成人员充分表达意见；二是常委会法工委提前介入，对列入常委会会议的条例草案进行全面的审查，并有针对性地提出修改意见、建议，供常委会组成人员审议时参考；三是加强调查研究，科学编制立法规划。坚持从县情实际出发，着眼解决经济社会发展中存在的实际问题，把急需的、基本的、条件成熟的立法项目作为立法规划内容，同时，坚持理论和实践相结合，充分听取各方面意见，使立法准确反映本县经济社会发展要求，更好协调利益关系，把“需要”与“可能”结合起来，避免陷入“立法可以解决一切问题”的认识误区；四是县人大常委会加强了与县政府及其法制机构、有关行政主管部门的联系与协调，保证了条例的制定、修改能按时审议与报批。同时，加强了与省、市人大有关专门委员会、省人大常委会法工委的联系，争取得到支持与指导，提高了立法工作的科学化、民主化水平，在一定程度上保证了条例草案的质量。
　　（四）多措并举，保证条例的有效实施。一是加强条例的宣传。县人大常委会、县政府及有关部门通过以普法学习、以案释法和充分利用“二月二”、“六月六”等传统节日和“12·4”法制宣传日等有利时机，加强对县自治条例及其他单行条例的学习宣传教育，为贯彻落实好条例奠定了良好的基础。二是注重立法评估。在条例实施过程中，县人大常委会结合条例修改与清理工作，采取召开座谈会、走访相关部门等多种形式，认真听取条例执行单位及人民群众的意见和建议，既掌握了条例的执行情况，又保证了条例修改与清理工作的顺利进行。三是开展执法检查。近年来，县人大常委会围绕条例的施行情况，结合人民群众普遍关心的热点、难点问题，先后对县城市容和环境卫生管理条例、水利工程管护条例贯彻实施情况进行了检查，在肯定成绩的同时，找出了不足，提出了今后执行条例的意见、建议，推动了条例的有效贯彻执行。
　　三、推进民族立法工作的思路与对策
　　县人大及其常委会在立法工作中取得了一定成绩，但在具体工作中还存在立法人员缺乏、立法质量不够高、立法项目征集渠道单一等困难和问题，需要在今后工作中不断加以改进，并做好以下工作：
　　（一）立足县情，着眼推进“四个发展”。法源于实践，服务实践。只有适应新的形势发展的需要，立法工作才能体现与时俱进。我们要紧紧围绕发展这个主题，实现立法与发展相统一，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，大兴调查研究之风，不断提高立法质量，努力实现立法工作“三个转变”，即：由重经济立法向经济立法和社会立法并重转变，由管理型立法向服务型、促进型立法转变，由实施性立法向创制性立法转变，增强立法的针对性、可操作性，不断推动全县跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展。
　　（二）体现自治，突出地方特色和民族特点。体现地方特色、民族特点是民族地方人大立法的生命所在。在今后的民族立法工作中，我们要从县情实际和发展阶段出发，准确把握发展规律和民族特点，坚持法制统一原则，充分行使好法律赋予的“自治权”和“变通权”，研究制定具有互助地方特色和民族特点的条例或规定，真正做到针对问题立法，立法解决问题，能具体就具体，能明确就明确，增强条例或规定的可执行性，为全县经济社会更好的发展提供法治保障。
　　（三）求真务实，切实提高立法质量。提高立法质量是立法工作的永恒主题和重中之重，为此，我们要做好以下工作：一是要坚持以人为本、立法为民的理念。把充分发扬民主、坚持走群众路线、广泛听取人民群众意见建议作为推进科学立法、民主立法的重要方式，使立法工作贴近生活、贴近群众、贴近社会，使制定出来的条例或规定真正符合县情实际，符合经济社会发展要求，经得起实践和历史的检验。二是要搞好立法调研，不断改进起草工作。要根据五年立法规划，结合“十二五”时期经济社会发展的实际需要，编制好年度立法计划，在调查研究的基础上，不断改进起草工作，这是整个立法过程中的最基础性工作。要调动人大常委会各工委、政府有关部门参与立法工作的积极性，并认真听取人大代表、基层单位和执法相对人的意见，不断拓展公众有序参与立法工作的途径，进一步推进科学立法、民主立法进程。三是要坚持公平与公正原则，进一步完善立法程序。要按照立法法和省、县人大立法程序规定，严把立项、起草、论证、审议等关键环节，注意各种权利义务关系，合理规范和调整各方利益，充分体现法制的公平与正义，使制定出来的条例在具体执行过程中能管用，具有可操作性。 
　　（四）结合实际，坚持“立、改、废”并重。根据国家法制建设的进程和本地实际情况，及时修改和废止与法律、法规不一致、与社会发展不适应、与客观实际不相符的条例内容，将条例的修改和废止放在与制定新条例同等的位置去分析、去研究。今后，我们要在县委的正确领导和上级人大常委会的指导下，认真落实好五年立法规划及年度立法计划项目的实施工作，突出加快生态建设、餐饮服务食品安全、城镇规划与建设等方面的立法工作，不断推动全县民族立法工作迈上新台阶。□
　　（作者系互助土族自治县人大常委会主任）