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习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”笔者认为，习总书记关于科学立法、民主立法的论述，全面客观地概括和总结了科学立法、民主立法的精髓和要义，为立法工作提供了重要遵循。在实践中，能否切实做到科学立法、民主立法，要靠各方面的共同努力，特别是要靠立法机关及相关部门在立法工作中不断探索和努力实践。本文拟结合《青海省生态文明建设促进条例》《青海省农村牧区扶贫开发条例》《青海湖景区管理条例》等法规的立法情况，谈谈深入推进科学立法、民主立法的认识和看法。
一、注重把握立法精神，努力做好谋篇布局
这里所讲的立法精神，既可以说是某项法规的灵魂，又可以说是贯穿法规的主线，还可以说是法规所要体现的要义。总之，谋篇布局要贯穿法规的精髓，不得偏离主线。下面以《青海省生态文明建设促进条例》的立法为例，谈谈这一问题。笔者认为，这个条例的精髓，就是要贯穿生态保护第一的理念，处理好生态保护与经济发展的关系，落实保护与治理措施，切实促进全省生态文明建设。整个条例的谋篇布局，从内容到结构都是由此展开的。条例分总则、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任、附则七章，共76条。通篇围绕加强生态保护的主线，主要从以下几个大的方面进行布局：
第一，将生态保护第一的理念和要求纳入总则。2014年11月，省委召开十二届七次全体会议，深入贯彻党的十八大、十八届三中四中全会和习近平总书记关于青海生态保护的重要指示精神，省委书记骆惠宁专门就加强生态文明建设、推进生态环境保护作了重要讲话，强调要把生态保护第一作为立省之要，奋力开辟青海生态文明建设的新境界。骆惠宁记指出，坚持生态保护第一，就是要遵循生态保护优先，在保护中发展，当两者发生冲突时，决不能以破坏生态、损害环境为代价换取一时的经济增长。树立生态保护第一的理念，并不是降低对发展的要求，更不是不要发展，而是要在绿色、低碳和循环的道路上推动更高水平的发展。省人大常委会认真研究了中央和省委的要求，结合青海实际，在条例中规定：“全省应当坚持生态保护第一，正确处理保护与发展的关系，把生态文明建设放在优先地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。”这一规定，对整个条例都具有统领作用，又在分则中得以体现；分则中的相关规定，又较好地呼应了总则的要求。在规则与建设一章中规定：“各级人民政府应当组织实施主体功能区规划，健全与功能区相适应、相配套的政策体系，优化调整空间利用结构，促进资源合理配置、优势互补，引导人口分布、经济布局与资源环境承载力相适应。”在保护与治理一章中规定：“各级人民政府应当根据生态文明建设规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”在法律责任一章中规定：“按照生态环境损害责任追究制度，对造成生态环境损害的责任者严格追究赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
第二，根据我省实际明确规划与建设的内容。生态文明建设首先要搞好顶层设计，做到规划先行，防止工作中的盲目性；同时建设又寓于规划之中，两者紧密结合，相辅相成。近年来，省委省政府提出“生态立省”和“三区”战略，制定实施了《青海省生态文明建设总体方案》《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》等一系列关于生态文明建设的制度、措施。这些制度或措施，是制定条例的第一手材料，经过梳理和提炼，可以作为条文的具体内容。在我省生态保护的实际工作中，规划很多，既不能以一项规划统领其他规划，又不能面面俱到谈规划，总体把握是突出重点；同时规划与建设密不可分，建设要按规划的要求进行。立法中，着力把握了“三个明确”：一是明确规划的编制主体和批准机关。全省生态文明建设规划由省人民政府编制，市（州）、县级人民政府根据上级人民政府生态文明建设规划编制本行政区域的生态文明建设规划。生态文明建设规划报同级人大常委会批准后实施。经依法批准的生态文明建设规划，非经法定程序，任何单位和个人不得修改。二是明确需要编制或实施的规划。应编制的规划主要有：国土空间规划、环境保护规划、中长期供水规划、国家公园建设规划；应实施的规划主要有：三江源国家生态保护综合试验区规划、祁连山生态保护与建设综合治理规划、青海湖流域生态环境保护与综合治理规划、柴达木生态保护和综合治理规划、黄土高原和东部干旱山区生态环境综合整治规划。三是明确生态保护对建设与发展的要求。省人民政府应当加强新型城镇化建设，明确新型城镇发展思路和布局。各级人民政府应当发展绿色能源，推广使用太阳能、风能、地热能、生物质能等绿色能源，改善能源结构；提倡环保消费，鼓励、引导消费者购买和使用节能、节水、再生产品，加快形成简约适度、绿色低碳、文明健康的消费行为。
第三，规定保护与治理及保障机制等内容。一是规定保护与治理的具体措施。主要围绕基本农田保护、土壤环境保护、草原保护与治理、森林资源保护、湿地保护、土地沙化治理、水土流失治理、大气污染防治、水资源管理、水环境质量标准、固体废弃物污染防治、生物多样性保护、历史文化遗存保护等内容作出规定。二是建立和完善生态环境保护的保障机制。主要围绕建立生态文明建设协调机制、评价考核机制、生态环境损害责任终身追究制、资源环境承载能力预警机制、生态补偿机制、环境监督保护管理制度作出规定，同时要求加大投入力度，创新投融资模式，加快自然资源及其产品价格改革，弘扬人与自然和谐的生态文化，为生态保护提供保障。此外，条例还针对生态保护中的违法行为规定了相应的法律责任。
二、弄清事物本质属性，提高科学立法水平
一部地方性法规，不可能解决现实中所有的立法需求，只能有针对地解决一些主要问题。这就需要抓住事物的主要矛盾或矛盾的主要方面。所以，每制定一部法规都应明确重点内容，提出有针对性的措施，把握规律性，增强科学性，提高执行性。
这个问题，以《青海省农村牧区扶贫开发条例》的立法实践来说明。立法中，着力把握了以下几点：
第一，明确扶贫开发的原则。实践中，扶贫开发所遵循原则的内容比较多；立法时，必须抓住带有全局性根本性的问题，确定扶贫开发的原则。经过反复研究论证，最终确定为：“扶贫开发应当坚持开发式扶贫方针，遵循政府主导、社会参与、自力更生、精准扶贫的原则。”在这四项内容中，“政府主导”是扶贫开发必须首先坚持的，因为只有政府才能承担这一重要而艰巨的任务，政府部门或其他单位都无法承担；“社会参与”，是考虑到扶贫开发是全社会的事情，除了政府主导外，还需要社会各方面的大力支持和配合；“自力更生”，是要求扶贫对象自立自强，不能“等、靠、要”，应依靠自己的双手，发展创业，脱贫致富，变“输入式”扶贫为“造血式”扶贫；“精准扶贫”，是中央和国家的要求，也是今后一个时期扶贫工作必须坚持的重要原则，整部法规都必须贯穿这一精神。
第二，依法确定扶贫对象。这里需要解决三个问题：一是从内涵上界定“扶贫对象”。弄清“扶贫对象”的真正含义，是规范扶贫工作的基础性问题。一种意见认为，扶贫对象应看是否具有劳动能力。如果有劳动能力而不劳动，导致贫困的，不应作为扶贫对象。另一种意见认为，应按扶贫标准来确定贫困户，不能以是否具有劳动能力来判断，因为有劳动能力的人即使付出劳动，也有可能摆脱不了贫困。造成贫困的原因是多方面的，有的是因为恶劣的自然环境，有的是因为天灾，有的则是因病致贫、因病返贫。经研究认为，“扶贫对象”不能以简单的主观判断的方式来确定，而应看“是否在贫困标准以下”这个客观事实。为此，在条例中规定：“扶贫对象是指在扶贫标准以下的农村牧区居民。”二是明确扶贫标准的制定、批准等问题。扶贫标准关系到扶贫对象的确定，对全面推进精准扶贫至关重要。为此，条例规定：扶贫标准由省人民政府扶贫开发主管部门会同有关部门制定，报省人民政府批准，并向社会公布。我省扶贫标准，不低于国家扶贫标准。三是建档立卡。这是搞清底数，实施精准帮扶的重要环节，政府和扶贫对象都有责任。为此，要求县级人民政府扶贫开发行政主管部门对已确定的贫困村、贫困户建档立卡，加强管理；贫困村、贫困户要积极配合政府工作，如实提供建档立卡所需信息。
第三，建立健全扶贫开发工作机制。要建立和完善六大工作机制：一是精准扶贫机制。各级人民政府要建立精准扶贫机制，以便综合施策，分类指导，确保扶贫到村、效益到户。二是协调推进机制。县级以上人民政府要建立协调推进机制，加强工作联动，统筹相关部门在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向集中连片特殊困难地区、扶贫开发工作重点县和扶贫对象倾斜，形成扶贫开发合力。三是社会参与机制。县级以上人民政府要建立社会扶贫信息交流平台，为参与扶贫协作、定点扶贫、社会帮扶等活动的单位和个人提供服务。四是金融服务机制。要搭建融资平台，创新金融产品和服务，完善信用体系，鼓励和引导金融资本投入扶贫开发。五是贫困县考核机制。省人民政府要将扶贫开发作为贫困县经济社会发展考核的主要内容，科学设置扶贫开发考核评价指标，注重考核结果运用。六是监督约束机制。要发挥审计、监察等部门对扶贫开发的监督作用，保障扶贫项目资金安全有效使用。
第四，完善扶贫开发措施。一是专项扶贫。县级以上人民政府扶贫开发行政主管部门应当组织实施专项扶贫规划。县级以上人民政府应当将财政专项资金纳入本级财政预算，并建立财政专项扶贫资金稳定增长机制；对生存条件恶劣地区的贫困户实行自愿异地搬迁，培育和发展后续产业；帮助扶贫对象培育各种经济组织和新型经济实体，壮大贫困村集体经济。二是行业扶贫。县级以上人民政府应当加强贫困地区基础设施建设，优先安排实施水、电、路、气以及广播电视、网络通信等项目；全面实施教育扶贫工程，建立贫困户和困难家庭学生资助制度；健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗和康复服务设施条件；完善与扶贫开发相衔接的新型农村社会养老保险、最低生活保障、五保供养和社会福利等社会保障制度，对因灾因病等陷入暂时性贫困的居民提供救济救助；对没有劳动能力的贫困居民通过低保政策提供保障。三是社会扶贫。县级以上人民政府应当组织协调国家机关、企事业单位开展定点扶贫，选派人员到贫困村挂职工作，安排人员结对帮扶贫困户；鼓励和支持专业人才到贫困地区支农、支教、支医和参与扶贫开发；开展驻村扶贫工作，出台激励政策，落实保障措施，确保贫困村有驻村工作队、贫困户有帮扶人；鼓励引导扶贫对象更新观念，自主创业，勤劳致富。
三、广泛听取各方意见，夯实立法民主基础
多年来，省人大常委会十分注重民主立法，广泛听取意见，集中民智，提高立法的民主化水平。下面，以几件地方性法规的立法过程为例，谈谈开展民主立法的有力探索和生动实践。
第一，生态立法高规格多方位征求意见。《青海省生态文明建设促进条例》是由省人大常委会自主起草，直接主导立法的一件法规。条例草案初稿形成后，首先征求了省政府发改委、财政厅、环保厅、交通运输厅、水利厅、农牧厅、住建厅、法制办等十个厅局的意见。起草组对所提意见进行了认真研究，吸纳了不少合理意见。经过数易其稿，条例草案（征求意见稿）得以形成。省人大常委会办公厅将征求意见稿印送省委、省人大、省政府、省政协、“两院”领导班子成员，省委、省政府各部门，省军区、武警总队，省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委（办）和各市（州）人大常委会、各民主党派、省管企事业单位、金融机构、科研院所、大专院校等301家单位和个人征求意见。通过这次高规格的征求意见工作，共收集到400多条意见，起草组逐条进行了研究，修改采纳率占60%。期间，常委会两位副主任还分别带领起草组同志赴北京向全国人大环资委和全国人大常委会法工委汇报起草情况和立法的难点问题，听取指导意见。返回后，对这些意见，专门开会研究，又对草案中的相关内容进行了较大幅度的修改。法制委在统审过程中，对常委会组成人员提出的意见，无论是原则性意见，还是具体修改意见，都认真对待，能直接采纳的就直接采纳，能研究修改的就研究修改。遇到专业性较强的问题，及时与省政府有关部门沟通，充分协商，达成一致意见。上述工作的开展，为条例草案的形成和修改，打下了较好的民主基础。
第二，物业管理立法创新征求意见方式。在《青海省物业管理条例》立法过程中，先后多次征求常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委（办）和各市、州、县人大常委会、省政府各部门、供水、供电、供气专业经营单位等多个部门和个人的意见建议，还赴省内外开展立法调研，实地走访物业管理小区、物业服务企业，并召开座谈会广泛听取了各方面的意见建议。同时，为充分考虑我省物业管理的实际，制定一部符合广大人民群众诉求的良法。立法过程中创新征求意见方式，两次在青海日报和青海人大网刊发了公告，一是将草案全文在青海人大网公布，向社会公开征求意见；二是在青海新闻网、青海人大网进行了网络问卷调查，进一步了解社会公众对物业管理立法有关重点问题的意见和取向，并对社会关注度较高的一些重点问题进行了研究、论证。据统计，在修改过程中，共研究各方面意见建议200多条，研究论证重点问题20多个，采纳和部分采纳意见建议100多条。大量艰苦细致的工作，保证了物业管理立法的质量。
第三，扶贫开发立法借助专家力量。在《青海省农村牧区扶贫开发条例》立法过程中，省人大常委会法工委根据常委会组成人员的审议意见，提炼出需要研究解决的问题，赴黄南州、海南州、大通县等地进行了立法调研和实地考察。期间，深入到乡镇和村（牧）委会进行座谈，询问他们有哪些实际问题需要通过立法途径予以解决，收集到了诸如要精准识别、建档立卡、扶贫先扶智的意见建议；走访贫困户，了解其贫困状况，分析贫困原因，共同探讨脱贫途径和创业致富思路。在统审过程中，抓住国务院扶贫办有两位援青干部在青海任职的机会，及时向他们学习、请教扶贫开发专业知识。一位同志在泽库县政府任职，调研组特意选点专程前行，认真听取意见建议。他结合国家扶贫开发工作和泽库县的实际，提出了很多好的意见建议。法制委对此进行了认真的研究，有不少意见建议经过提炼写入法规之中。还有一位同志在省扶贫局任职，直接负责并参与了草案的起草工作。条例草案统审过程中，法制委、法工委与这位同志进行了深入的交流、研究，解决了不少立法中的专业技术性问题。上述工作的开展，进一步增强了扶贫开发条例的针对性和实用性。
第四，青海湖景区立法注重防控风险。在《青海湖景区管理条例》立法过程中，常委会分管领导带领由法制委负责同志和青海湖景区管理局负责同志组成的调研组，赴青海湖周边的州县召开座谈会，听取了州、县、乡有关方面的意见和农牧户的意见，了解并掌握了各方面的意见建议。比较集中的问题：一是如何加强景区的保护与管理；二是如何维护好当地农牧民群众利益；三是如何增强保护措施的可行性。这些问题如果处理不好，法规通过后就会缺乏执行力，甚至造成社会不稳定。所以，立法的风险防控至关重要。在常委会二审前，法制委根据常委会有关领导的要求，针对常委会组成人员提出的意见，又赴青海湖实地察看，研究确定青海湖景区重点保护的范围。如果划定重点保护的范围过大，可能影响当地经济社会发展，影响当地农牧民群众的生产生活；如果划定重点保护的范围过小，又会影响青海湖景区生态保护的实际效果。为此，必须慎重考虑，科学合理地划定重点保护的范围。省人大法制委与省政府法制办、青海湖景区管理局的主要领导专门开会研究，确定青海湖景区重点保护的范围。根据三方一致意见，在条例草案表决稿中明确规定：“青海湖景区从青海湖湖岸线东至环湖东路以外五十米、西至环湖西路以外五十米、南至一〇九国道以外一百米、北至青藏铁路以外一百米范围内，除沿湖乡镇依据城乡规划建设的项目外，禁止新建、扩建、改建与景区保护无关的永久性建筑物、构筑物。”其中的禁止性规定，是引发争议的焦点。在确定了合理的范围后，这一禁止性规定才能得到有效遵守和执行。
上述科学立法、民主立法的生动实践，有力地促进了立法质量的提高。《青海省生态文明建设促进条例》的制定和出台，为我省大力推进生态文明建设，提供了法治依据；《青海省物业管理条例》的颁布和实施，规范了业主和物业服务企业的权利义务，提供了维权依据，让涉及广大人民群众切身利益的法规，走进了千家万户；《青海省农村牧区扶贫开发条例》的颁布和实施，恰逢国家大力推进精准扶贫、精准脱贫重大举措，做到了法与政策合拍前行，将会对扶贫工作起到积极的推动作用；《青海湖景区管理条例》的出台，也为规范景区管理秩序，维护农牧民群众的合法权益提供了有力的法制保障。□
（作者系省人大法制委员会副主任委员）