献计保护藏羚羊家园

　　可可西里的蒙古语意为“美丽的少女”，位于青海省玉树藏族自治州西部，总面积450万公顷。整个保护区平均海拔在4600米以上，气候恶劣，被称为“世界第三极”，至今仍是中国最大的无人区，也是世界上目前原始生态环境保存最完整的地区之一，其广阔的高原湿地，对大气调节有着重要作用，故有“中国的肺”之美名，这里栖息着藏羚羊、野牦牛、藏野驴、藏原羚、雪豹、棕熊等濒危珍稀野生动物。可可西里也因其动物资源种群大、数量多，被誉为青藏高原的“动物王国”。
　　2014年，省委、省政府确定可可西里地区为世界自然遗产的申报地，并启动申遗工作，拟申报的地区位于青海省玉树藏族自治州治多县可可西里地区及索加乡和曲麻莱县曲麻河乡，涉及可可西里国家级自然保护区和三江源国家级自然保护区索加——曲麻河分区。根据青海省人大常委会2016年立法工作计划，制定《青海省可可西里自然遗产地保护条例》是青海省保护全人类共同遗产的实际行动，是省委、省政府加强生态文明建设，实现“一个同步”、奋力建设“三区”、打造“一个高地”总体目标和推进生态环境改善和可持续发展的重要举措，也是提高地区综合实力和竞争力的有效途径。在《青海省可可西里自然遗产地保护条例（草案）》起草过程中，省人大环境资源保护委员会提前介入，先后两次向省政府法制办、省住建厅提出修改意见和建议。3月7日至10日，环资委邀请中科院西北高原生物研究所、青海大学农林科学院、省住建厅相关专家组成调研组，在省人大常委会副主任邓本太带领下赴可可西里开展立法调研，实地察看了可可西里自然保护区保护现状，保护区内野生动物栖息地和自然迁徙路线保护措施制订落实情况，并征求了玉树州人大、州政府，治多县、曲麻莱县政府及不冻泉保护站、索南达杰保护站和相关部门的意见建议。3月17日，环资委召开第二十一次委员会会议，对条例草案进行了认真审议，认为条例草案符合有关法律、行政法规和我省实际，总体框架较为合理，规范的内容针对性和操作性较强，已基本成熟。
　　3月25日，省十二届人大常委会第二十五次会议审议了《青海省可可西里自然遗产地保护条例（草案）》，常委会组成人员就条例涵盖的规划、保护、管理利用、法律责任等问题展开讨论，并对申遗立法工作提出了要求。
　　穆东升副主任说，为加强可可西里自然遗产地的保护，制定该条例十分必要。应在条例总则一章中突出国际公约的相关规定，并做好与有关法律法规的对接，以体现法规的完整性。还应在条例的文字表述上多下功夫。在第六条第二款“接受”前增加“依法”。
　　邓本太副主任说，环资委对条例草案的修改把握很到位，赞同修改意见。如果可可西里自然遗产地申遗成功，一定会提高我省在世界范围的形象和知名度。为了与申遗同步，草案起草时间较短，下一步有以下几个问题需要进一步修改完善：一是可可西里自然遗产地的管理机构问题。因遗产地与三江源保护区范围有重叠的地方，因此在管理机构职能划分上应予以区别，需要认真研究是否单独成立管理机构的问题。二是范围问题。自然遗产地的核心区与缓冲区范围划分必须予以明确，这样才能更好地进行区别管理。三是功能问题。必须以世界自然遗产地保护公约中规定的遗产地功能为准。四是遗产地的保护、管理与当地居民利益、当地政府之间的关系问题。国外在遗产地保护中采取让当地居民就地“靠山吃山靠水吃水”、人与自然和谐共存的办法，有利于当地居民的生活。现划定的遗产地范围内有2万名原住居民，必须明确以上关系，对遗产地的保护、管理不能损害当地居民利益，而应该更有利于当地居民生存和发展。五是资金问题。对遗产地的保护是一个长期的过程，资金方面主要还需政府专项转移支付，并争取世界保护组织等各方面的支持。自然遗产地保护的核心价值应该是科研价值，而不仅是对其管理、利用，要充分考虑全球变暖环境气候中，青藏高原生态变化以及种群与环境的协调等全区域的科学研究。另外，要注重遗产地的旅游价值的合理利用。可可西里在数千年前历史上是水草丰美的人类活动适宜地，留下不少文化遗迹，是天然的自然旅游地，可以开发当地的原生态旅游资源。
　　昂毛副主任说，省人大相关副主任及环资委提前介入，深入可可西里实地调研，听取汇报，广泛征求意见建议，做了大量工作，打下了良好基础，条例（草案）总体结构、主要内容比较合理，但还需要进一步认真把握修改。特别是待申遗成功后，需要细化研究的内容应该很多，要提早做好二审前的协调、论证等工作。
　　曹文虎副主任说，因为可可西里自然遗产地正在申报，条例草案中自然遗产地的面积应以批准的为准，保护内容应以《保护世界文化和自然遗产公约》中规定的为准，所以现在还不很明确，建议在批准后二审时进一步修改完善。作为一部条例，必须明确面积、界点坐标，名称、自然遗产地保护的内容，管理机构，遗产地居民的生活保障这4个问题。建议对草案文字进一步修改。
　　曹宏副主任说，省政府从2014年就开始启动这个条例（草案）的制定工作，根据可可西里自然保护区保护状况和国家保护规划，制定可可西里自然遗产地保护条例十分必要。条例（草案）初审涉及的问题不多，关键是下一步要根据申遗进程，特别是申遗成功后，需要研究和修改的问题会很多，相关规定会更加严格，要求保护的标准会更高。要结合青海实际和申遗结果，提前研究可能遇到的新情况新问题，做好细致的立法调研，重视解决实际问题，为条例（草案）二审创造有利条件。
　　蔡德贵委员说，起草可可西里自然遗产地保护条例是我省贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神及习近平总书记系列重要讲话精神，尤其是习总书记在此次全国人代会参加我省代表团审议时关于生态保护的重要讲话精神以及贯彻“四个全面”战略布局和十三五规划，实现“131”目标的重大举措。草案中突出了对自然遗产地的保护，结构合理，内容全面，但作为初稿，还需进一步完善修改。建议，一是条例草案第三条对可可西里自然遗产地的范围进行了明确，具体范围应以世界自然遗产地保护组织批复的范围为准，因此建议待申遗批准后再明确划分范围。二是第十条、第十一条中可可西里自然遗产地规划编制需要执行和衔接的相关规划有国家的、本省的，有土地规划、城乡规划、公园规划等，到底谁服从谁需要认真研究搞清楚，分清主次。三是修改对照稿第十八条后应增加一条作为第十九条，明确关于“缓冲区”内的禁止性规定，与遗产地区域的禁止性规定相区别。四是保护区内的禁止性规定内容应以《保护世界文化和自然遗产公约》规定内容为准。
　　刘伟民委员说，作为我国2016年唯一申报的世界自然遗产项目，条例草案充分考虑了申遗需要。环资委围绕世界自然遗产地的申报内容、范围等进行调研，作了大量工作，对草案提出了进一步的修改意见。如申遗成功，我省的国际知名度和形象均会大幅度提升，可可西里地区也能够得到更好保护，这将是一个长期的过程。
　　刘建军委员说，为推进可可西里地区申报世界自然遗产地工作，加强可可西里地区的规划、保护、利用和管理，制定本条例非常必要。省政府及省人大环资委在草案的起草和审议中做了大量的调查研究和修改工作。统一审议阶段，法制委在草案的基础上，将认真研究常委会组成人员和省人大环资委提出的审议意见，进一步深入调研，广泛听取各方面意见建议，着重从理顺可可西里自然遗产地管理机构及职责、明确自然遗产地范围、完善自然遗产地规划制定程序、加大自然遗产地保护、利用和管理措施以及细化相关法律责任等方面进行研究完善，使其更具针对性和操作性，更加符合我省实际。
　　谢琼委员建议，将第五条第一款中的“组织实施”修改为“组织开展”。删去第六条第二款“自然遗产地管理机构……用于自然遗产地保护”中的“资金和物资，用于自然遗产地保护”，在“资金和物资使用情况”前增加“受赠的”。第八条中“编制可可西里自然遗产地规划应当突出生态文明理念和普遍价值”如何理解，可将“突出”修改为“秉承”。将第十四条中的“评价、评估”表述顺序对调。将第十七条中“自然遗产地管理机构应当书面报告省人民政府有关行政主管部门，经专家论证后方可实施”修改为“自然遗产地管理机构应当编写人为干预措施方案或工作计划，书面报告省人民政府，经专家论证后，有关行政主管部门方可实施”。将第二十二条修改为“自然遗产地人民政府引导安排当地居民群众参与自然遗产地的保护和管理工作，培养、指导当地居民采取有益于自然遗产地保护的生产生活方式，不断提高生活质量”。第二十三条第一款中“特许经营的方式”的表述应再明确，删去第二款中的“纪念品”，将“文体娱乐等运营项目”修改为“文体娱乐运营等项目”。在第二十四条“未经”前增加“其他组织、单位和个人”。保留第二十五条中的“居民”，删去“群众”“意见”。在第二十六条（二）、（三）项中的“恢复”后增加“原状”。删去第二十七条中的“直接负责的主管人员和其他”。
　　马文邦委员建议，将条例（草案）第五条第二款与第一款的内容合并表述，删除第二款中“省人民政府成立”。条例（草案）第六条第二款中的“可以接受”的表述不准确，应当根据有关规定，具体明确接受捐赠的条件和程序，再细化表述。
　　李业奇委员建议，条例（草案）应进一步明确和细化可可西里自然遗产地的管理机构及职责，做到谁主管、谁负责，界定好管理范围，避免由于主管部门多、职责不清，在实际操作中产生分歧，应由省人民政府具体负责。在法律责任方面，有关处罚的标准和数额等，应当参照相关法律法规的规定，统一标准，便于操作。
　　杨伯让委员建议，自然遗产保护区重在保护，要从严控制修路。进一步做好调研论证工作，细化有关规定。第二十三条的规定应从严控制，再斟酌。
　　赵喜平委员说，条例（草案）修改对照稿很乱，不够规范。建议，以后修改这个条例应以原稿为基础，认真研究修改。条例（草案）应增加政府积极引导、激励当地群众保护机制的内容。
　　乔正孝委员说，草案比较成熟，没有意见。建议，自然保护区范围怎么划定请再认真研究。对保护区的功能，在申遗成功后，应进行顶层设计，基于保护、利用、管理的基础进行综合规划，动物种群数量、植被覆盖程度和水系变化对于遗产地的保护非常重要，当地的植被很脆弱，野生动物过多也不利于植被保护，只保护不利用是不科学的。在管理方面，鉴于可可西里地区要申报世界自然遗产地，作为世界上独有的高海拔地区大面积的自然遗产地，建议由省上管理为宜。自然遗产地资源作为财富应进行科研、旅游等合理利用，使其更好地发挥价值。
　　朱春云委员说，草案还有很多需要完善的地方，建议，修改稿第一条中“自然景观、生态系统、野生动植物等资源”并列是不妥当的，生态系统本身就包括了自然景观和野生动植物资源，建议去掉“生态系统”。对修改稿第六条第二款中“捐赠、捐助资金和物资”的表述再做斟酌。修改稿第七条中关于“自然遗产地人民政府”的表述欠妥，请斟酌。□