当前位置：
2016年9月23日，省十二届人大常委会第二十九次会议审议通过了《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，自2017年1月1日起施行。
民以食为天，食以安为先。食品安全问题事关人民群众的身体健康和生命安全，是关系到人民群众切身利益的一项重要民生工作。近年来，随着国家食品安全法的修订实施，我省加大监管力度，食品安全形势总体稳定。但由于食品小作坊和食品摊贩规模小、分布散、数量多、生产经营条件简陋，卫生状况参差不齐，从业人员食品安全意识薄弱，导致监管难度大，加之食品安全法对此未作明确规定，使之成为我省食品安全监管链条上最脆弱的一环，存在较大的食品安全隐患。条例的制定，一是我省食品小作坊、食品摊贩管理工作的需要。目前的现状，亟待出台一部确保监管部门依法履职，食品小作坊和食品摊贩规范生产经营，食品安全风险得到有效防控的地方法规。二是贯彻食品安全法的需要。食品安全法规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。立法法规定，法律明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。新修订的食品安全法自2015年10月1日起施行，这意味着我省应当在2016年10月1日前出台相关规定。为此，我省及时启动条例的制定工作。
条例的颁布，总结和提升了我省食品安全监管工作既往经验，填补了立法对其实施监管的空白。构筑了以法治思维和法治方式维护食品安全的监管防线。条例共六章五十六条，主要为总则、食品小作坊、食品摊贩、监督管理与服务、法律责任等内容，重点突出，特色鲜明，针对性强。
准确界定概念 明确监管对象
对于食品小作坊、食品摊贩，现行法律、行政法规均无明确定义，但要对其进行监管，首先应当明确其概念和内涵。条例对食品小作坊、食品摊贩的定义，应当概括反映其基本特征，明确其本质属性，尽可能扩大其外延，施行宽进严管的政策。因此，在广泛征求各方面意见和参照外省经验的基础上，根据全国人大常委会法工委编写的《〈中华人民共和国食品安全法〉释义》分别对其作了以下定义：“本条例所称食品小作坊，是指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产条件和工艺技术简单、生产经营规模小，从事食品生产加工活动的经营者。”“本条例所称食品摊贩，是指无固定经营场所或者在相对固定区域，销售食品或者现场制售食品的经营者。”
理顺监管体制 明确监管责任
以往对食品小作坊和食品摊贩的监管，大多由食药、质监、工商、农牧等众多部门依据各自职责分工实施分段管理，但由于食品小作坊和食品摊贩生产经营具有形式多样、业态类型复杂，数量多、规模小、分布散、经营稳定性低等特点，分段管理，因监管职责不清，往往演变为各自为政，导致监管衔接不及时，甚至部门间推诿扯皮，难以形成有效监管合力。条例结合食品安全执法体制改革实践，合理划分政府及其部门或者机构的职责，建立分工明确、权责清晰、密切配合、保障落实的工作责任体系。一是要求县级以上人民政府统一领导、组织、协调本行政区域内食品小作坊和食品摊贩的监督管理工作，落实食品安全工作责任。二是明确县级以上人民政府食品药品监管部门，负责本行政区域内食品小作坊和食品摊贩食品安全监督管理工作，其他有关部门应当按照各自职责负责本行政区域的食品小作坊和食品摊贩的相关工作。三是规定乡镇人民政府、街道办事处应当协助食品药品监管等部门，做好本行政区域内食品小作坊和食品摊贩食品安全监督管理的有关工作。四是在具体制度设计上既确保分清监管职能，又兼顾方便群众。条例规定对食品小作坊，实行许可管理制度，其达到规定的生产条件，向县级人民政府食品药品监管部门申请取得《食品生产加工小作坊许可证》后，方可从事食品生产经营活动。对食品摊贩实行登记管理制度。取得食品摊贩登记卡的，无需办理营业执照即可从事食品经营活动。食品摊贩登记卡由县级人民政府食品药品监管部门负责办理；边远、交通不便的农村牧区，按照方便群众的原则，可以委托乡镇人民政府办理。食品药品监管部门应当及时将食品摊贩登记信息通报同级城市管理主管部门，便于协作监管，形成监管合力。五是针对食品小作坊和食品摊贩的监管，涉及部门较多，除了各部门做好本职工作，不出现监管失职外，也要有全局意识，相互之间要在县级以上人民政府的组织下加强沟通，密切配合，形成监管合力。县级以上人民政府应当针对食品小作坊和食品摊贩存在的区域性、普遍性的食品安全问题，组织食品药品监管和其他有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处对本行政区域内食品小作坊和食品摊贩的生产经营活动开展综合治理，依法查处违法生产经营行为。
疏堵结合管理 加强服务保障
传统的一味强调严管、“围堵”的治理方式已经证明不适应食品安全管理工作的需要，也难以达到保证食品安全的管理目的，采取由“堵”到“疏”，疏堵结合、强化服务的管理方式也是行政管理上必然面对的转变。条例在疏的方面有以下几项措施：一是引导食品小作坊、小摊贩进入集中交易市场和固定店铺开展生产经营活动。规定县级以上人民政府应当统筹规划、合理布局，建设或者改造适合食品小作坊和食品摊贩生产经营的交易市场、街区、店铺等固定生产经营场所，完善基础设施以及配套设施，改善生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，提高食品安全生产经营水平。二是要求县级人民政府或者乡镇人民政府、街道办事处应当综合考虑安全、交通、市容以及方便群众生活等因素，划定食品摊贩临时经营区域，确定经营时段，并向社会公布。三是规定食品药品监管部门应当采取免费业务培训、行政指导、示范引导等方式，对食品小作坊和食品摊贩从业人员进行食品安全法律、法规和相关知识、技术培训，引导其规范生产经营，保障食品安全。四是规定食品药品监管部门应当建立完善网上信息服务公开平台，公开食品安全监管、食品小作坊和食品摊贩食品安全信用记录等内容，推行网上申报、审批、登记工作，方便公众办理许可、登记、咨询等事项；应当按照公开透明、便民高效的原则，简化审批办证等程序，提高办事效率；从法律、政策、技术、安全、信息等方面，对食品小作坊和食品摊贩生产经营者提供咨询和相关指导服务。五是考虑到食品小作坊和食品摊贩本身规模小、生产条件和工艺技术简单，难以达到生产经营某些食品的条件的客观实际，根据食品安全法和高风险食品管理的相关规定，对“两小”生产经营食品的种类作出限制性规定，采取“严堵”的管理方式。明确食品小作坊禁止生产加工专供婴幼儿、孕产妇和其他特定人群的食品，声称具有特定保健功能的食品，冷冻饮品、速冻食品、罐头制品、果冻食品，采用传统工艺以外的其他方法生产的乳制品、酱油和醋，使用酒精勾兑的酒类，接受委托生产加工或者分装食品以及国家和本省规定禁止生产的其他食品。明确食品摊贩不得经营散装白酒、裱花蛋糕、生食水产品、凉菜以及其他不符合食品安全标准的食品。六是为了平衡好严格监管与保障经营自由、鼓励干事创业的关系，条例规定对食品小作坊生产加工的食品实行“负面清单”管理制度，即除了本条例明确食品小作坊禁止生产加工的食品种类之外，由市、州人民政府食品药品监管部门制定本地禁止生产加工的食品目录，并设定了相应的制定公布程序和动态调整制度，规定“可以根据食品安全监督抽检结果、食品安全风险评估结果对本行政区域内食品小作坊禁止加工的食品目录进行调整”。该规定表明在禁止生产加工目录以外的食品，食品小作坊都可以生产。七是建立了对工作中发现可能存在食品安全隐患情况的，由食品药品监管部门发布风险提示，提供指导服务的制度。规定食品安全风险监测及风险评估结果表明可能存在食品安全隐患的、日常监管巡查中发现存在食品安全隐患的、本辖区消费者投诉举报较多，可能存在食品安全隐患的，食品药品监管部门应当采用公告或者通知的方式，向社会发布食品安全风险提示，防范食品安全事故发生。
规范经营行为 明确主体责任
条例对规范食品小作坊和食品摊贩的经营行为以及明确其责任做了相关要求。一是明确食品小作坊和食品摊贩应当依法从事生产经营活动，遵守食品安全标准和监督管理制度，诚信自律，接受社会监督，对其生产经营食品的安全负责，不得生产销售危害人体健康和生命安全的食品。二是明确了申领食品小作坊许可证的条件和生产经营活动应当遵守的规定。同时，要求在生产经营场所醒目位置悬挂营业执照、食品小作坊许可证、食品安全承诺书、从业人员健康证明和使用的食品添加剂目录，便于群众监督。另外，建立了食品小作坊对其生产经营的食品不符合食品安全标准的，实行召回和销毁的制度。三是明确了食品摊贩在经营活动中应当遵守的规定，要求其在划定的临时经营地点、确定的经营时段内从事经营活动，遵守市容环境卫生管理的相关规定，以及要求在醒目位置悬挂或者摆放食品摊贩登记卡和从业人员健康证明，便于民众知晓和监督。
加强社会共治 预防安全风险
食品安全社会共治，是指调动社会各方面力量，包括政府监管部门、有关生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同关心、支持、参与食品安全工作，形成食品安全社会共治格局。关于政府监管部门、有关生产经营者的内容前面已有叙述，在此不再重复。除此之外，条例在一些具体制度的规定上，着力体现社会共治原则：一是明确鼓励食品小作坊、食品摊贩组建行业协会或者加入相关食品行业协会。食品行业协会应当加强行业自律，引导督促食品小作坊和食品摊贩依法诚信生产经营。二是规定广播、电视、报刊、网络等媒体应当开展食品安全知识公益宣传，加强食品安全舆论监督。鼓励消费者协会等社会组织、村（居）民委员会、学校宣传食品安全相关知识，增强公众食品安全意识和自我保护能力。三是规定任何组织或者个人有权举报食品小作坊和食品摊贩生产经营活动中的违法行为。四是规定有奖举报制度，规定食品药品监管部门应当建立健全食品小作坊和食品摊贩投诉举报和奖励制度，公布投诉举报电话、网址、电子邮箱，受理公众投诉举报。五是规定建立信用档案管理制度。要求食品药品监管部门建立食品小作坊和食品摊贩食品安全信用档案，完整记录许可和登记信息、监督检查检验检测结果、违法行为查处情况等信用事项，并向社会公布，要将有不良信用记录的食品生产经营者，列为重点监管对象，增加监督检查和抽检频次，加强整改指导，督促其履行食品安全责任。六是明确提出要建立地方食品安全标准，促进地方特色食品产业的发展和良性竞争。规定省人民政府卫生计生行政主管部门应当对没有食品安全国家标准的地方特色食品，依法制定并公布食品安全地方标准。七是加强对在划定的临时经营地点外走街串巷的流动摊贩的管理。条例规定在划定的临时经营地点、确定的经营时段外占用城市道路和户外公共场所从事经营活动的食品摊贩，由城市管理主管部门依据市容环境卫生管理的有关规定进行处理。
严格处罚追责 加大惩处力度
食品安全法对食品生产经营的违法行为设置了较为严厉的法律责任，处罚幅度也较大，为与上位法从严监管精神相一致，条例中法律责任的规定体现了食品安全法“四个最严”的精神。考虑到食品小作坊的实际经营规模差别很大，其违法行为导致的后果严重程度也不一样，处罚应当区分处理，保证处罚能达到遏制违法行为、督促其改正的目的；另外，对食品小作坊、食品摊贩的违法行为一般都先给予警告，拒不改正的才实施更严厉的处罚，体现以人为本和宽严相济的原则，同时注意对各违法行为处罚额度的平衡与协调，避免畸轻畸重。条例对食品小作坊和食品摊贩无证无照经营、违反生产经营规范、禁止性规定、不履行相关义务，以及各级人民政府和食品药品监管部门及其他有关部门及其工作人员失职、渎职等违法行为，也设定了相应的法律责任，从严监管，严格追责。
古人云：徒法不足以自行。法律的生命力在于实施，法律的尊严也在于实施。条例的颁布，使之前游离于法律法规监管盲区的食品小作坊和食品摊贩监管有了具体的法律依据。相信通过条例的贯彻实施，将提高我省食品小作坊和食品摊贩监管水平，促进食品小作坊和食品摊贩的健康良性发展，切实保证人民群众“舌尖上的安全”。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规二处）