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《青海省生态文明建设促进条例》于2015年1月13日经青海省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2015年1月27日，根据青海省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改<青海省生态文明建设促进条例>的决定》进行了修正，2015年3月1日起施行。
一、立法背景及起草过程
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届三中全会进一步构建了生态文明建设制度体系。习近平总书记高度重视生态文明建设，就生态文明建设发表了一系列重要论述。由于青海特殊的生态地位，习近平总书记对青海生态保护工作多次作出重要批示。
近年来，面对特殊的省情，省委、省政府将生态保护作为对国家承担的重大历史责任和实现自身可持续发展的头等大事来抓，提出“生态立省”和“三区”战略，制定实施《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等一系列关于生态文明建设的制度措施，带领全省各族人民大力开展生态文明建设。2014年6月，省委书记、省人大常委会主任骆惠宁对加强生态立法作出批示，要求省人大常委会启动生态立法，力争年内出台。这是省委狠抓生态文明建设的重要举措，也是我省立法工作中的一件大事。省人大常委会高度重视条例起草工作，迅速成立了由常委会副主任穆东升任组长，沈何、曹文虎副主任任副组长，省人大法工委、环资委相关工作人员为成员的条例起草小组。起草小组在沈何副主任的带领下，立即投入工作，学习领会党中央、习近平总书记关于生态文明建设的重要论述和省委、省政府有关文件精神，赴贵州省学习取经，并精心构思我省生态文明建设促进条例的框架内容。经过集中撰写，数易其稿，形成了《条例》草案征求意见稿。2014年9月5日，省人大常委会副主任沈何主持召开了由省政府十个主要相关部门和起草组成员参加的会议，对《条例》草案征求意见工作提出具体要求。一是各部门主要修改与自己职责相关的内容。二是修改意见要具体，尽量不要提原则性意见，文字表述要规范。三是在修改与本部门职责相关内容的同时，要本着高度负责的态度，对条例的框架、其他方面的具体内容等提出修改意见，做到知无不言，言无不尽。四是在修改时要使用法言法语，减少文件式用语。同时，要从大局出发提出修改意见，既要有操作性、符合我省实际，又不能事无巨细、面面俱到。五是修改意见要代表本部门的意见，不能是有关处室和个人的意见，修改意见要由部门一把手签字后反馈。根据征集的意见，起草组又对《条例》草案进行了修改。随后，省人大常委会办公将将修改后的征求意见稿印送省委、省人大、省政府、省政协、“两院”领导班子成员，省委、省政府各部门，省军区、武警总队，省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委（办）和各市、州、县人大常委会、各民主党派、省管企事业单位、金融机构、科研院所、大专院校等301个单位和个人征求意见。去年10月，沈何、曹文虎副主任分别带领起草组成员赴全国人大法工委、环资委汇报情况，听取指导意见。征求意见阶段，各单位通过召开座谈会、论证会等多种方式对《条例》草案进行了认真研究和讨论，形成的意见建议经单位主要领导审核签字后报省人大常委会。期间，共征集意见建议400余条，10月20日至11月5日，起草组对征集到的各方面意见建议进行认真研究、逐条分析、反复斟酌、充分沟通，对《条例》草案进行了修改和完善，其中吸纳意见占意见总数的60%，使法规在起草过程中就充分吸纳社会各界的意见，是科学化、民主化立法程度体现较高的法规之一。
二、立法指导思想和框架内容
紧紧围绕省委工作大局，开展地方立法工作是省人大常委会长期以来坚持的立法工作指导思想。《青海省生态文明建设促进条例》起草过程中，起草组坚持把省委近年来关于生态文明建设的重大决策和主张，通过法定程序变成国家意志，动员和组织全省人民共同去实现。根据这个指导思想，起草组在框架设计上主要把握以下两点：一是充分体现省委的决策和主张。条例全面梳理了近年来省委省政府下发的《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等文件资料，集中归纳了省委、省政府关于生态文明建设的要求和任务，使条例具有统领的性质，起到引领性、宣示性的作用。二是突出贯彻落实省委的部署和要求。条例注重将生态文明建设的重大任务逐项分解到责任主体，规定责任和义务，使这部条例在生态文明建设中发挥促进作用。
根据框架设计，起草组在内容上注重体现宏观性、系统性、全面性。条例在总体框架上共分七章七十六条。
第一章总则，主要对立法目的、生态文明建设的概念、适用范围、指导思想、主要制度、建设原则、管理体制等作出相应规定，将每年六月确定为全省生态文明建设宣传月。为了使社会公众进一步明确生态文明和生态文明建设，条例指出，生态文明是以尊重自然、顺应自然和保护自然为理念，遵循人与自然和谐发展的客观规律，实现人与自然和谐共生、良性循环、持续繁荣的社会形态。生态文明建设是为实现生态文明而从事的各项建设活动及其相关活动。在指导思想上，全省应当坚持生态保护第一，正确处理保护与发展的关系，把生态文明建设放在优先地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。在建设原则上，生态文明建设必须建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法规制度，坚持用严格的制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本，依法制裁破坏生态、污染环境的违法犯罪行为。生态文明建设应当坚持统筹规划、系统设计与重点突破相结合，生态保护建设工程与体制机制创新相结合，专项改革与综合试点相结合，政府主导与发挥市场机制作用相结合，生态领域改革与其他领域改革相结合。在管理体制上，省人民政府负责领导、组织、协调全省生态文明建设工作。市（州）、县级人民政府负责组织、协调、实施本行政区域生态文明建设工作。县级以上人民政府应当明确生态文明建设协调机构，具体负责本行政区域生态文明建设的指导、协调和监督管理工作，并按照各自职责做好生态文明建设工作，还应当发挥政府、公众、社会组织和市场的作用，鼓励单位和个人参与生态文明建设，使其享有知情权、参与权和监督权。
第二章规划与建设，主要对生态文明建设的顶层设计作出要求，提出规划先行，同时建设又寓于规划之中，制定的规划要互相关联，紧密结合，相辅相成，既不能以一项规划统领其它规划，也不能面面俱到描述规划，总的把握是突出重点。条例明确了全省生态文明建设规划的编制主体是省人民政府，生态文明建设规划应当与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划相衔接，市（州）、县人民政府要根据上级人民政府生态文明建设规划编制本行政区域的生态文明建设规划。生态文明建设规划完成后，须报同级人大常委会批准后实施。经依法批准的生态文明建设规划，非经法定程序，任何单位和个人不得修改。
第三章保护与治理，主要对生态文明建设的重点工作作出了规范，分别对土地、草原、森林、湿地、大气、水资源、生物多样性等提出保护措施，对沙化治理、水污染防治、废弃物处置、环境综合整治等提出治理要求。条例规定，各级人民政府应当根据生态文明建设规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。加强基本农田保护，严守耕地保护红线，从严控制建设用地，清理处置闲置土地，节约集约利用土地资源。保护土壤环境，防止污染物侵蚀土壤，对受污染土壤的使用进行风险评估，修复污染耕地和场地。加强草原保护与治理，推进发展生态畜牧业，落实草原生态保护补助奖励政策，开展退化草原综合治理，科学利用草原资源，增加草原植被覆盖度，恢复和巩固草原功能。加强森林资源保护，开展森林生态系统服务功能价值评估，强化林地管理，严格征占用林地程序，完善森林生态效益补偿制度，加强封山育林，扩大森林面积，科学发展林下产业，有效增强森林碳汇。加强湿地保护，开展湿地生态系统服务功能价值评估，落实湿地封育措施，实施湿地生态效益补偿制度，恢复湿地植被，扩大湿地面积，保持湿地自然特征，防止湿地功能退化。开展沙化土地和水土流失治理，开展荒漠生态服务功能价值评估，加强小流域综合治理和风沙源区治理，划定沙化土地封禁保育区，强化开发建设项目水土保持管理，防止人为新增水土流失。加强大气污染防治，使大气环境质量达到国家规定的标准。落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的红线控制指标，推进节水型社会建设。优先保护饮用水水源安全，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，使水环境质量达到国家规定的标准。对未达到国家质量标准的各级人民政府，作出了制定限期达标规划，采取措施按期达标的规定。
第四章保障机制，主要从组织保障、目标考核、资金投入、金融支持、税费支持、科技支撑、生态补偿、人才培养、法制保障等方面提出了保障措施。条例规定，省人民政府应当健全自然资源资产产权制度，对水域、森林、山岭、草原、耕地、湿地、荒地等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水资源、环境容量和草原资源超载区域实行限制性措施，有序实现河流、湖泊、草地休养生息。逐步构建全面稳定有效的生态补偿机制。鼓励探索运用区域合作、市场运作等形式，建立地区间横向生态补偿制度。加大科技投入力度，支持有关生态文明建设的科技研发和新技术、新成果的应用推广。通过政府购买服务等方式，吸引省内外有实力的组织和个人，参与科技攻关和管理创新。将生态文明建设内容纳入国民教育体系和培训机构教学计划，加强生态文明领域人才队伍建设和人才智力引进。高等院校、科研机构应当加强生态文明建设相关领域的学科建设、人才培养和科技研发。鼓励企业提高自主创新能力，积极参与生态文明建设。县级以上人民政府应当建立体现生态文明建设要求的评价考核机制，将生态文明建设工作作为各级政府领导班子、领导干部年度目标责任考核的重要内容，县级以上人民代表大会及其常务委员会加以监督。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。将节能减排降碳目标逐级分解，落实到下一级人民政府，并制定严格的年度计划和年度目标，作为对下一级人民政府年度考核的重要内容。建立和完善严格的环境保护监督管理制度。对超过国家重点污染物排放种类控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件，并向社会公布。推行节能量、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。把生态文明建设作为公共财政支出的重点，加大投入力度，通过预算安排、专项资金整合、财政贴息、投资补助、减免行政收费等方式，支持生态文明建设，发挥公共财政在生态文明建设方面的导向作用。创新投融资模式，探索多元化的投融资渠道，吸引、鼓励和支持社会资金、生态保护基金、企业和个人捐助、国际组织和国外政府援助等多种形式参与生态文明建设。鼓励金融机构在信贷融资等方面支持生态文明建设。建立生态资源破坏、环境污染有奖举报制度，鼓励社会各界依法参与和监督生态环境保护工作。司法机关应当坚持公正司法，依法惩处破坏资源、污染环境的单位和个人。法律援助机构依法为环境污染受害人提供法律援助。全社会应当弘扬人与自然和谐的生态文化。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，强化人民群众的资源节约意识、环境保护意识、生态忧患意识，提高生态文明素养，树立正确的生态伦理道德观。国家机关、新闻媒体、社会团体、企业事业单位和基层自治组织，应当加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好氛围。
第五章监督检查，主要对人大及其常委会的监督、政府内部监督、司法监督、舆论监督、公众监督等多种形式的监督作了规定。其中“县级以上人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告生态文明建设目标完成情况，依法接受监督”的规定（第六十二条），在我省是首次提出，也走在全国前列，是一项创新性的工作。条例规定，县级以上人民政府应当加强对所属部门和下级人民政府开展生态文明建设工作的监督检查，督促相关部门和地区履行生态文明建设职责，完成生态文明建设目标。规范生态保护行政执法工作，建立和完善独立进行环境监管和行政执法制度，加大生态环境保护执法力度。审判机关、检察机关办理生态环境诉讼案件或者参与处理环境事件，可以向行政机关或者有关单位提出司法建议或者检察建议，有关行政机关或者单位应当在收到建议之日起六十日内书面答复。对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，法律规定的社会组织可以向人民法院提起诉讼。报刊、广播电视、网络等新闻媒体应当进一步加强和改进对生态文明建设的新闻舆论监督，有关单位和人员应当自觉接受新闻媒体的监督。建立生态文明建设信息发布机制，定期将空气、水和土壤信息以及建设项目环境影响评价信息、环境监管和执法信息、污染减排信息、环境违法行为信息等向社会公开。突发环境事件应当及时向社会通报。公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态的行为，有权向负有监管职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现负有监管职责的部门不依法履行职责的，有权向上级机关或者监察机关举报。各级人民政府可以聘请热心公益的公民，担任生态文明建设监督员，对生态文明建设提出意见建议，发现、劝阻、报告违反生态文明建设要求的行为。
第六章法律责任，规定了生态环境损害责任赔偿制度和领导干部自然资源资产离任审计制度，并对行政责任和行政处罚作了规定。对国家机关及其工作人员在生态文明建设中的责任也作出了规范和处罚责任。
《青海省生态文明建设促进条例》的颁布实施，是我省贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省委关于建设生态文明先行区战略部署的重要举措，也是促进生态文明建设的法制保障。为了加强条例的学习宣传和贯彻落实，2015年1月27日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议作出了《关于学习贯彻<青海省生态文明建设促进条例>的决议》，一是要求各地区、各部门把条例的实施与学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要论述结合起来，与学习贯彻省委十二届七次全会精神结合起来，与贯彻实施环保法、森林法、草原法等法律结合起来，与贯彻实施《青海省主体功能区规划》和《青海省生态文明先行示范区建设实施方案》结合起来，深刻领会条例的重大意义，准确把握精神实质，系统了解和掌握主要内容，为条例的实施发挥引领和示范作用。二是不断加强宣传教育，倡导生态文明理念，增强全民的生态意识、参与意识和责任意识，着力增强全省干部职工生态文明建设的能力和水平。通过广泛宣传，普及生态文明知识，大力营造共创、共建、共享生态文明成果的社会氛围。三是加强组织领导，依法落实责任，形成工作合力，把条例的实施纳入全省经济社会建设的各方面和全过程，作为一项全局性、长期性的任务来抓，持之以恒，久久为功。各级人大及其常委会要充分运用听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等方式，加强对条例执行情况的监督检查，确保条例得到贯彻实施，为“奋力打造‘三区’、全面建设小康”的奋斗目标提供保障。
三、需要说明的几个问题
在征求意见过程中，大家提出了不少意见建议。对比较集中的反映，作如下说明。
1.关于突出重点问题。有同志反映，条例涉及面较广，是否可以突出重点和特色。条例起草小组考虑，省委对生态文明建设的工作部署是全面的，各项工作都要整体推进，认真进行，突出抓几项重点工作容易顾此失彼，缺乏生态文明建设的整体性。
2.关于可操作性问题。不少同志感到，条例比较原则，操作性不够强。由于条例的性质是综合性较强的指导性、引领性法规，不是规范某一单项领域的实施性法规，加之六部委通过的《青海省生态文明先行示范区建设实施方案》和省委、省政府印发的《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省创建全国生态文明先行区工作要点》中已有明确、具体、清晰的要求，因此一些项目和指标在条例中没有写得过细，尤其是工作层面的常规措施涉及较少，主要依靠配套文件增强其操作性。
3.关于生态补偿。一些同志提出，对大家关注的生态补偿能否作出更为具体的规定。生态补偿是一项政策性强、操作难度比较大的工作。应该看到，国家层面还没有生态补偿方面的法规，青海的生态补偿更多的要依靠国家来推动。因此，在我省的立法中目前还难以提出补偿的标准和解决办法，需要有关部门在以后的工作中加以探索和细化。
4.关于法律责任。一些同志提出，法律责任一章内容较少，处罚较轻。这是因为，促进性立法具有淡化相对人法律责任的特点。因此，对违法行为作了原则性处罚规定。另外，对违反本条例的行为，多部国家法律法规和我省地方性法规都明确了法律责任，所以条例没有再作重复规定。但强调违反本条例规定的其他行为，按照有关法律、法规的规定处罚。
5.关于表述的准确性。不少同志对条例的表述提出了建议。对这部条例的表述，条例起草小组把握条例是一部促进条例，为此，所有表述均有出处，凡中央有的用中央的，凡省委、省政府明确的用省委、省政府的，凡业务主管部门提供的用业务主管部门的，人大起草组不搞创新的表述。
由于制定这部条例没有上位法的参照，全国也仅有贵州省制定了生态文明建设促进条例。因此，这部条例总的还是探索、试行。在今后的实践中，有新的经验后，省人大常委会将及时修订完善。□
（作者单位：省人大环境资源保护委员会办公室）