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民族区域自治制度是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政治制度，《中华人民共和国民族区域自治法》是实施这一制度的基本法律，是我国民族工作法治化的重要保障。今年是民族区域自治法颁布实施30周年，作为社会主义法治体系的重要组成部分，民族区域自治法颁布实施以来，在保障少数民族合法权益，维护中央权威，促进民族地区经济社会健康发展方面起到了不可替代的重要作用。但和其他法律制度一样，民族区域自治法在实践中也需要不断丰富和完善，特别是在党的十八届四中全会提出要建设社会主义法治体系的宏观背景下，如何最大限度地贯彻落实好民族区域自治制度，是我们不能回避的现实课题。
青海是个多民族聚居的省份，全省共有53个少数民族，世居的少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，现有少数民族人口264万人，占全省总人口的46.98%，有6个自治州、7个自治县、29个民族乡，实行民族区域自治的国土面积占全省总面积的97%以上。贯彻落实好民族区域自治法，对我省意义重大、影响深远。本文以海西州、海南州为例，简要阐述民族区域自治法实施以来地方经济和社会发展概况，分析该法在青海省贯彻实施中存在的主要问题，并就进一步贯彻实施好民族区域自治法提出一些思考和建议。
一、民族区域自治法在青海省贯彻实施以来的主要成效
30年来，青海各级党委、政府认真贯彻落实民族区域自治法及相关法规、政策，着眼于民族自治地方各项自治权力的有效行使，扎实做好各方面工作，取得了显著成效。
（一）经济社会事业取得长足进展
1.经济实力显著增强。全省各民族自治地方全力以赴发展地方经济，改善民生，促进各民族共同团结进步，生产总值、财政收入、城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入等均实现了数倍增长。建成了一批特色鲜明、优势突出的高原现代生态农牧业生产基地，盐湖化工、石油、天然气、光伏发电、矿产资源开发、中（蒙）藏药材、民族工艺品、民族特色食品、水产养殖、高原民族特色旅游等一批优势产业得到迅速发展。海西州、海南州生产总值分别由1984年的6.16亿元和1.9亿元，增加到2013年的609亿元和117亿元，增长99倍和61倍；财政收入由0.93亿元和0.62亿元，增加到143.6亿元和11.67亿元，分别增长154倍和19倍；农牧民人均纯收入分别由372.4元和300元，增加到9183元和7120元，分别增长约24倍；城镇居民人均可支配收入分别由4174元和768元，增加到2.4万元和1.86万元，增长5.8倍和24倍。
2.基础设施建设不断加快。在全省民族地区建成了一批重大水利工程和人畜饮水工程，解决农牧区人畜饮水困难。海南州、海西州各县都有高速公路或高等级公路通达，乡村公路全部实现黑化硬化。全省公路总里程突破7万公里，高速公路和一级公路达到1600公里。海西州形成了以格尔木市、德令哈市为中心，以青藏铁路和109、315、215线公路为骨架，格尔木机场、德令哈机场为支撑的综合交通服务体系。海南州城乡电网全面覆盖，黄河上游梯级电站、龙羊峡水光互补电站等相继建成，330、750千伏输变电线路基本实现全覆盖，农牧区基础设施条件发生了天翻地覆的变化。
3.生态建设扎实推进。5个自治州列入国家级青藏高原生态保护区，为国家建设环境友好型社会和实现可持续发展做出了贡献。保护区林草生态系统的水源涵养量明显上升，生物多样性得到恢复。柴达木循环经济实验项目、湿地保护、天然林保护、青海湖生态环境和鱼类保护等一批生态保护项目进展顺利。海西州、海南州国家公益林保护面积分别达到1834万亩和597.18万亩，森林覆盖率达到3.5%和10.08%。
4.地方法规不断完善。根据民族区域自治法，6个自治州、7个自治县均制定了地方自治条例及一系列促进当地经济社会发展的单行条例，并结合各地实际及时进行补充完善。截至2013年底，全省的自治条例、单行条例达170余件，其中海西州16件，海南州6件。内容涵盖政治、经济、文化、教育、科技、卫生、婚姻、生态建设以及矿产资源、环境保护等领域，为民族地区的经济发展和社会稳定提供了法制保障。
（二）少数民族各项权利得到有效保障
1.平等参与国家事务，自主管理本民族、本地方事务的权利得到保障。省内世居的藏族、蒙古族、回族、土族和撒拉族都设立了本民族的自治地方，实行区域自治的主体少数民族干部担任政府主要领导，领导班子及其职能部门都配有一定数量的民族干部。全国、省、州、县、乡党代表、人大代表、政协委员中，都有一定比例的少数民族代表、委员参与国家事务和本民族地方事务的管理。各地通过采取多种措施，大力培养少数民族干部和专业技术人才，已建立起了一支德才兼备、数量较为充足、结构趋于合理的少数民族干部队伍。截至2014年10月，海南州少数民族干部总数达到7571名，占全州干部总数的64%，其中：厅级干部15名，占48.4%；县处级干部219名，占58.1%；科级干部1222名，占61.9%；少数民族专业技术人才4628名，占63%。
2.少数民族文化教育权利得到有效保护，文化教育事业发展迅速。全省民族自治地方认真贯彻教育改革发展规划，民族地区中小学教育布局调整和校舍安全等工程加快推进。义务教育力度不断加大，师资力量不断增强，“两免一补”、寄宿制学生生活费补助、营养补助、高考招生照顾、高中异地就读等政策全面落实，“两基”目标全面实现。新建了群众艺术馆、图书馆、博物馆、体育馆等文化体育设施，民族地区公共文化服务体系不断完善，乡镇普遍建立了综合文化服务中心，广播电视“村村通”、“户户通”基本覆盖，少数民族传统文化和特色民俗得以继承和发展，一大批民族文化遗产得到有效保护、挖掘和传承。
3.少数民族语言文字、风俗习惯、宗教信仰自由权利得到尊重和保护。自治地方自治民族语言文字在国家机关、人民团体、企事业单位行文以及牌匾、公章、公告、标语、路标等方面得到广泛应用。省有关部门、各自治州设有民族语言工作办公室，民族语言口语培训已纳入各级党政干部培训总体规划。各自治州制定单行条例，对本民族语言文字的使用、保护和发展作了规定。民族自治地方中小学广泛采用“双语教学”。在涉及少数民族公民的司法审判中，能够保证诉讼参与人使用本民族语言文字参与诉讼。民族语言在广播电视、新闻出版、学术交流等领域得到广泛应用。在民族宗教工作方面，制定了《青海省宗教事务条例》和 6个自治州的《藏传佛教事务条例》，将民族宗教事务纳入政府社会治理总体范畴，保障了少数民族群众的风俗习惯和宗教信仰自由。
4.医疗卫生水平稳步提高，少数民族群众就医需求得到有效保障。完成州、县、乡、村（社区）医疗卫生院所新一轮提标建设，民族地区基本医疗保障制度实现全覆盖，国家基本药物制度、大病医疗保险、疾病应急救助、先住院后结算服务模式全面实施，蒙藏药配方、制剂和疗法不断丰富发展。海南州现有乡级以上公立医疗机构66个，疾病预防控制和卫生监督机构6个，村级卫生室428所，州、县、乡三级医疗卫生机构现有人员1613人，开设病床2108张，每千人拥有床位2.1张。海西州先后投资2220万元，完成州蒙藏医院楼改造、天峻县藏医院扩建、都兰县蒙藏医院新建等一批项目。
（三）民生改善步伐不断加快
1.社会保障和民生工程稳步推进。近五年，全省财政收入的75%以上用于改善民生。建成城镇保障性住房7.57万套，完成农村危房改造、游牧民定居和奖励性住房9.13万户，困难群众的住房条件明显改善。全面提高城乡低保、医保、工伤保险等补助标准，加大最低生活保障和临时性救助力度，困难群众基本生活得到有效保障。扶贫攻坚成效显著，减少贫困人口21.3万人。全省藏区有437个贫困村全面实施并完成了扶贫开发整村推进工程，有12万户，30.9万人受益。
2.社会主义新型民族关系不断巩固发展。自1983年以来，全省每5年召开一次民族团结进步表彰大会，2003年以来连续10年开展民族团结进步创建活动。省第十二次党代会提出了“三区”战略，2013年，省委制定《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》，明确了创建民族团结进步先进区的目标任务。经过多年不懈努力，“两个共同”、“三个离不开”和“四个认同”的思想意识深入人心，平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系不断巩固和发展。
二、民族区域自治法在贯彻实施中存在的主要困难和问题
法律需要不断适应和服务社会发展。在全面协调可持续发展的大背景下，民族区域自治法在具体贯彻实施中也出现了一些不相适应的困难和问题，主要表现在：
一是民族区域自治法本身还存在需要完善的地方。如实施性不足、宣示性条款较多，、执行力不强等。二是民族区域自治法贯彻执行环境还有不足。宣传力度不够，思想认识不够统一。配套法规不健全，制度供给不够到位。审批程序繁琐，地方立法步伐缓慢。自我发展能力不强，自治权落实不够有力。三是民族区域自治法的运行机制还不够顺畅。自治地方与上级国家机关之间责权不一致，省级政府与民族区域自治地方治理边界不清晰，政策性补偿制度在实际操作中标准难统一。
三、对贯彻实施好民族区域自治法的几点思考和建议
党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国，这对我们贯彻实施好民族区域自治法提出了新的更高的要求。根据调研分析，我们就贯彻实施民族区域自治法提出以下思考和建议。
（一）强化顶层设计，保障制度供给，健全规则体系
民族区域自治制度是由一系列具体制度所组成的制度体系，制度建设是民族区域自治制度发展与完善的首要途径，必须不断加大民族区域自治法配套法规和规则体系建设力度，为民族地区各项合法权益提供完备的法律保障。
我们建议国家层面适时修订完善民族区域自治法，明晰中央权力授予和各级政府权责边界，明确具体罚则。同时，抓紧出台一系列具体的有关民族区域自治法的配套法律，如《散居少数民族权益保障法》、《少数民族风俗习惯法》、《少数民族语言文字法》等，对于涉及国家基本法律制度和各少数民族普遍适用的规则以及对这些制度和规则的具体执行事项都要有配套的法律体系加以明确和保障。国务院相关部门应贯彻落实民族区域自治法，尽快制定出台一批有关民族区域自治的条例或规章，如《民族地区财税优惠办法》、《民族地区基础设施建设及配套资金减免办法》、《民族地区环境保护及生态补偿办法》等，同时，也应在维护国家法制统一的前提下，支持民族区域自治地方充分行使变通权。
省上应出台贯彻实施民族区域自治法的地方性法规或实施细则，省直相关部门也要紧密落实上位法，制定具体实施方案作为对上位法的完善和补充。各民族自治地方则要根据当地民族的政治、经济、文化特点和实际情况，尽快制定或修改自治条例、单行条例、变通规定和补充规定等。自治立法的事项和内容必须体现民族区域自治地方的民族性和特殊性，对涉及当地的民族关系和少数民族语言文字、传统文化、风俗习惯、宗教信仰等民族事务，都应当由自治立法予以具体规范。自治立法过程中，应当重视和吸收少数民族习惯法的合理内容，考虑民族区域自治地方发展的实际情况，进一步增强自治立法在实践中的生命力。
（二）坚持党委主导，发挥人大作用，用足自治权利
坚持党委主导、政府落实、人大配套立法和实施监督的地方自治权力运行机制，按照十八届三中、四中全会精神，在推动政策改革的同时，积极跟进立法改革。各级党委政府近年来为促进地方经济社会发展，维护民族团结和社会稳定进行了大量有益探索，总结出许多宝贵经验，应该将其中一些需要长期坚持，持续推动的重大政策部署以地方人大立法的形式加以固定，并加强监督检查，确保落实到位，避免人走政息，保证地方党委和政府与人大相互配合，与时俱进推进依法治国。
地方人大要切实发挥自治立法的主体作用，下大力气做好国家民族政策、制度及其法律的具体化和地方化，切实做到民族性与区域性的统一。要积极作为，主动进位，加快地方配套立法的节奏。中央提出，要加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设。必须高度重视各级人大立法专门人才队伍建设，通过考录、选调、培训、系统内逐级培养等多种方式，稳步提高人大系统从事立法工作干部队伍的整体素质和能力水平，增强立法能力，提高立法质量。
对民族区域自治法赋予民族自治地方的经济建设自主权，财政自治权，税收减免权、金融自主权等，建议由省上相关部门根据上位法的相关规定，拿出符合全省统一部署和各地发展实际的实施办法，支持各地优先发展适宜于本地需要和实际的经济门类及产业项目，自主管理本地方企业事业。民族自治地方也要进一步理顺政府职能发挥与市场资源配置之间的关系，增强财政自我支撑力度，积极培植壮大财源，保持财政收入的稳步增长，重点抓好交通、能源、通讯、教育、科学技术、文化、卫生等方面的基本建设，不断优化发展环境，提高可持续发展能力。重视和保障民族自治地方的语言文字使用权，文化事业发展权，加大扶持力度，做好少数民族传统文化的挖掘、抢救和发展工作，支持民族自治地方发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，组织有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，推动少数民族文化创新能力进一步增强，影响力逐步扩大。
（三）盘活政策资源，加大落实力度，发展地方事业
我省各民族自治地方普遍经济起步晚，竞争能力弱，历史欠账较多，更多地依赖中央和省级财政支持，需要在财政转移支付、提高税费留成比例等方面对民族自治地方采取计划单列的方式予以特殊关怀和支持。要继续加大扶持力度，提高一般性转移支付比重，增加对民族自治地方的资金投入，为民族自治地方经济与社会事业的全面发展提供充足的财力保障。国家从政策上引导东部地区符合民族地区特点和生态环境要求的产业有序梯度转移，凡符合相关政策、规划等要求，有条件在民族地区加工转化的能源、资源项目，优先在当地布局，防止输出地资源枯竭后重新陷入发展困境。
中央指出，各级公共财政要加大支持力度，增加对民族地区特别是边远地区重大基础设施、重大基本公共服务项目、重大生态保护工程等投入。为此，建议尽快制定提高民族地区项目补助标准、减免配套资金等相关政策。针对青海省民族自治地方地处偏远，交通条件差、运距长而导致企业运输成本高、效益低、竞争力差的情况，建议省上积极向国家争取，建立青海藏区物资运输补偿机制。同时，为增强政府宏观调控和应对民族地区自然灾害、突发事件的能力，稳定市场价格、维护社会稳定，建议建立省州两级粮食、牛羊猪肉等生活必需品储备制度，由国家统一承担储备库建设、管理和运营的各项费用。
中央提出，要率先在民族地区实行资源有偿使用和生态补偿制度，加快自然资源及其产品价格改革，加快资源税改革，切实加强生态环境保护，发展生态经济。各级政府应以此为重要抓手，不断加大生态建设和保护力度，尽最大努力改善生态环境，为全国提供高品质的生态产品。同时，对现行的生态补偿政策进一步提标扩面，促使生态补偿资金由保障型向收入型转变，不断提高各级干部和各族群众保护生态的积极性和自觉性。建议省上进一步加大投入，委托专业机构尽快完成全省生态资产和生态价值评估，并将其纳入对地方经济贡献的评价体系，把全省各族干部群众为保护生态环境所做出的牺牲与努力，转化为全国上下的认可与支持。在此基础上，积极争取，主动作为，在国家进行自然资源及其产品价格改革，加快资源税改革，制定补偿标准的过程中争取更多的话语权。推动中央建立生态补偿转移支付增长机制，明确补偿的原则、标准、对象等，对资源开发和生态保护获得的收益进行合理分配，使国家、民族地区、投资方都能够得到合理份额。
（四）加强人才培养，壮大人才队伍，扩大就业渠道
贯彻实施民族区域自治法要始终关注人的全面发展，落实好民族自治地方的教育权，建议把民族自治地方高中教育、职业教育纳入免费教育范围，学生学杂费、课本费和食宿费全额给予补助。要以就业为导向，根据民族地区社会发展需要，以区域产业结构调整为引领，通过调整各民族院校专业结构，扩大民考民招生规模，在普通高校开办民族班等方式，大力培养适合民族地区经济社会发展的专业人才，壮大少数民族人才队伍。要充分行使培养少数民族干部和人才的权利，加大少数民族干部培养、选拔和任用力度，不断壮大少数民族干部队伍，改善结构、提高素质。认真落实民族自治地方国家机关领导人员中配备区域自治主体民族干部的规定，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部。要将培养民族地区各类人才纳入人才培训规划，依托中央对口支援项目，与对口支援地区签订两地人才培养对口援助协议，下大力气培养重点人才和急需人才。在此基础上，制定和完善配套优惠政策，鼓励和支持各类人才到民族自治地方工作。
进一步完善录用、聘用国家公务员和事业单位工作人员对少数民族公民照顾的规定，采取定名额、定比例、降条件等照顾性措施。自治地方向本地招录国家公务员和事业单位工作人员的比例总体应不低于50%，确保民族自治地方的考生能进得来、下得去、留得住、用得上，切实解决“当地考生考不上，外来考生不安心”的问题。金融、电力、通信等国有企业招录员工时，当地生源应享有优先权，其中，通晓当地少数民族语言文字考生的招录比例应不低于30%。在医师资格考试、国家司法考试等职业资格考试方面，采取英语免考、评聘分离等特殊政策，对民族地区的报考人员、少数民族报考人员、通晓“双语”的报考人员采用降分、划定通过率等方式，适当降低门槛。
随着近年来高校毕业生返乡创业人员越来越多，民族地区青年创业需求与地方金融机构投融资支持力度之间的矛盾越来越突出，现有的金融支持政策呈现出规模小、门槛高、申请难等问题，我们建议设立国家政策银行，对符合民族地区产业政策的创业项目进行零距离扶持，精准投放融资服务，大力培育民族地区致富能手和产业带头人，不断提高民族自治地方各族群众自我发展的能力和水平。
（五）加强学习宣传，提高思想认识，营造良好氛围
要全面贯彻落实中央、省委的有关要求，推进法治宣传工作进社区、进校园、进机关、进农村、进寺院、进企业、进驻军，采取切实有效措施，加大民族工作法律法规学习、宣传和培训的力度，提高各族干部群众、社会各界，尤其是各级领导干部对贯彻实施民族区域自治法的重大意义的认识和依法行政的能力，深刻理解民族区域自治法的法律地位和重要作用，自觉做到依法行使民族区域自治权和贯彻执行党和国家方针政策相统一。
民族自治地方的上级国家机关要牢固树立依法履行职责的意识，特别是各级领导干部要认识到，贯彻落实民族区域自治法不仅是民族自治地方的事、少数民族的事、民族工作部门的事，更是全党、全社会的事，是民族自治地方及其上级国家机关的法定职责，增强贯彻执行的自觉性，结合创建民族团结进步先进区活动，针对不同群体需求，运用法律的语言、群众的语言、民族的语言，在广大干部群众、学校和窗口单位开展党的民族理论、民族政策和民族法律法规的宣传教育，引导各族群众自觉学法、遵法、守法、用法。
坚持正确舆论导向，构建以新闻媒体为主渠道，综合运用多种手段全方位开展宣传的法治精神传播体系。鼓励和引导广播、电视、报刊等大众媒体继续办好法治节目和专栏，鼓励和引导互联网、移动媒体等新兴媒体开展民族区域自治法和地方法规、条例的宣传教育，鼓励政府电子政务平台和门户网站建立法治宣传栏目，充分利用大型公益广告牌、公交车站、单位电子显示屏、楼宇广告等加大宣传力度，扩大法治宣传的覆盖面、影响力和感染力，提高广大群众对依法治国和建设社会主义法治国家的知晓率、认同感和参与度。
结 语
贯彻实施好民族区域自治法是推进民族团结进步，维护国家稳定，促进民族地区经济社会健康发展的法制保障，是做好民族地区各项工作的重要抓手。有一部好的“法”，贯彻好一部好的“法”，使这部法律真正地“由纸上走到地上”，将民族区域自治制度的优越性进一步释放出来，才是现代国家治理之正道，民族兴盛之法宝。□
（执笔人：李海波 马圣明 调研组成员：焦胜章 才让 王利年 李世蓉 燕永翔）