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青藏高原是全球气候变化敏感区和生态环境脆弱区。近年来，在全球气候变暖的背景下，气温持续增高，极端天气气候事件明显增多。位于青藏高原的青海省自然灾害发生频繁，其中气象灾害约占自然灾害总次数的90％，气象灾害造成的损失呈明显增大趋势，成为制约经济社会发展的重要因素之一。因此，通过气象灾害防御立法研究，促进地方立法，完善气象灾害防御措施，增强我省气象灾害防御能力，减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命财产安全具有十分重要的现实意义。
一、青海省气候特点及气象灾害概况
（一）气候特点
青海省位于青藏高原东北部，面积72万平方公里，全省海拔在3000 米以上的地区占国土总面积的84.7%以上，生态环境极其脆弱，境内地形复杂多样；日照时数长，辐射强；缺氧、寒冷；冬季漫长、夏季凉爽；气温日差较大，年差较小；降水地区差异性大，东南部地区雨水相对较多，西北部地区干燥多风，全省各地年平均降水量由东南向西北递减，是典型的高原大陆性气侯，全省年平均降水量373.5㎜ ，全省年平均气温2.3℃。近年来，气象观测资料显示，青海局地强雷暴、强降水天气、局地洪涝灾害次数呈增多趋势。
（二）气象灾害概况
青海省气象灾害及其次生衍生灾害种类多、频率高、突发性强，气象灾害约占自然灾害总次数的90%，是全国自然灾害损失较严重的省份之一。气象灾害主要有干旱、暴雪、暴雨、冰雹、雷电、霜冻、大风（沙尘暴）和霾等。
1.干旱。干旱是影响青海省最主要的气象灾害之一，以东部农业区最为明显。按出现季节划分为春旱、夏旱、秋旱。其中春旱危害程度最大。近50年资料统计显示，春季出现过五次明显的区域性大旱，平均每8年发生一次，历史上严重的大旱年分别是1962、1980、1995、1999年和2000年，东部农业区出现旱（轻、中、重）的几率为82.5%，基本吻合“十年九旱”的农谚，特别是20世纪80年代后期随着气候变暖，春季干旱发生的几率略有增多。以标准化降水指数（SPI）作为划分干旱的标准，结果表明，东部农业区和沱沱河地区是青海省春旱出现最多的地方，年发生频次达到30%～32%。2013年3～4月，海北出现50年一遇特大气象干旱，西宁出现25年一遇严重气象干旱，全省重度、特度气象干旱面积一度居全国首位，造成8.3万人受灾，农作物累计受灾0.7万公顷。
2.暴雪。暴雪是青海牧区的主要自然灾害之一。统计分析近50年来青海省各地平均有效积雪量的大小可以看出，青海三江源大部分地区有效积雪量较大，特别是玉树州东南部以称多和曲麻莱东部为中心的地区，果洛州的达日、玛多地区是有效积雪量高值区。柴达木盆地的大部、东部农业区大部以及环湖的部分地区有效积雪量较小。2012年1～3月青南牧区发生雪灾，牲畜死亡3.8万头（只），直接经济损失达1.3亿元。
3.暴雨。自1990年以来，暴雨灾害主要出现在东南部地区的黄河流域和东北部地区的祁连山区。2013年8月20日茶卡镇短时暴雨引发山洪，造成24人死亡，7人受伤，道路被冲毁。2013年8月21日大通突发特大暴雨，降水量144.9毫米，创我省单站日降水量历史极大值，造成1人死亡，作物成灾面积303.6公顷，大量树苗、苗棚被淹，乡村公路被冲毁。
4.冰雹。据统计，我省平均降雹日数为9.9天/站，仅次于西藏（11天/站），远大于其它省区。雹日的分布具有显著的地区性特点，青南高原雹日最多，年雹日数在11天以上。多发于4—10月，恰逢主要作物抽穗阶段，易受冰雹危害。2013年8月，互助、乐都、大通、化隆4县1.5万公顷农作物、0.7万公顷油料作物受严重雹灾。
据不完全统计，近五年（2008～2013年）各类气象灾害共计造成直接经济损失达65.68亿元，死亡98人。由气象因素引发的山体滑坡、泥石流、酸雨、森林火灾、道路损毁等气象次生、衍生灾害给我省经济建设和人民的生命财产造成巨大损失。我省气象灾害不仅威胁着广大人民群众的生产生活和生命安全，而且已成为制约国民经济发展和社会稳定的一个重要因素，严重制约着生态环境改善和经济社会协调发展。
二、我省气象灾害防御工作存在的主要问题
（一）气象灾害防御地方立法体系不健全
2006年，省人大常委会修订的《青海省气象条例》专设一章对气象灾害防御作了原则规定，但在系统性、针对性、可操作性方面有所欠缺，不能起到有效的引领和指导作用。因此，有必要制定专门规范气象灾害防御的地方性法规，确立气象灾害防御原则和机制，规范灾害天气的监测、预报、预警和传播系统，明确预防措施、应急处置措施，建立健全气象灾害应急处置制度。
（二）气象灾害监测体系不健全
近年来，气象监测站网建设虽然发展较快，密度由最初的0.72个/万平方公里提高到2013年的5.63个/万平方公里。但站点分布依然稀疏，不能满足气象灾害监测的需要，极易出现监测盲点，漏报局地性气象灾害信息，影响预测预报的精细化程度。此外，应急监测队伍建设还不能完全适应经济社会发展对气象防灾减灾提出的新要求。水利、农牧等多部门气象灾害信息资源不能共享，一定程度上影响了气象防灾减灾的及时性、有效性。
（三）气象灾害预防措施不够全面系统
缺乏全面系统的气象灾害预防措施，建立气象灾害数据库和划定气象灾害风险区的工作处于起步阶段，气象灾害防御规划与相关规划的衔接还不够顺畅，没有形成规范有序的各类气象灾害预防措施，雷电防护设施的设计、安装纳入建设工程项目管理程序的制度支撑不足，各级政府及有关部门依据气象灾害防御规划开展气象防灾减灾工作的自觉性不高。
（四）气象灾害防御联动机制不完善
“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾工作机制尚未完全建立。气象灾害防御工作中仍然存在政府主导作用发挥不充分，各部门协调合作亟待加强，公众参与度不高，专业人员缺乏，基层气象防灾减灾基础能力薄弱，应急机制不健全，快速、协调反应的程度不高，特别是灾害预警信息发布后的有效应对防范不够，灾害评估技术和手段相对落后等问题。
（五）灾害性天气预警信息的发布与传播系统不完善
气象灾害预警信息是各级政府指挥防灾抗灾的重要依据，准确及时发布与传播灾害性天气信息对指导社会公众科学防御气象灾害、确保生命财产安全具有重要意义。近年来，灾害性天气的预警信息发布与传播手段不断完善，为气象防灾减灾发挥了重要作用。但是，灾害性天气预警信息的发布与传播制度还不够完善，气象灾害预警信息接收、播发基础设施建设相对滞后，传播渠道不畅，特别是偏远的牧区广播电视信号、网络信号尚未完全覆盖，运用社会资源传播与接收气象信息的渠道尚不通畅，基层气象信息员队伍不稳定，信息员的管理、考核和培训尚未规范运行，气象信息传播“最后一公里”问题没有得到解决。
（六）气候可行性论证和气象灾害风险评估制度不健全
全球气候变化主要发生在20世纪90年代以来，积极应对气候变化、推行气候可行性论证是最近几年才逐渐形成共识，从气候变化事实、气候变化规律、气候变化影响的认识，到提出应对气候变化的措施、政策、法律，到在实践中履行这些措施、政策、法律，需要一个过程。气象法规定的气候可行性论证和气象灾害风险评估制度比较原则，操作性不强，约束力不够，加上实际工作中气候可行性论证工作的技术规范、操作流程不完善、论证技术水平不高，导致有关气候可行性论证的法律法规规定未得到有效贯彻落实。
（七）社会公众气象灾害风险意识不高
气象灾害防御知识的宣传教育还没有形成制度，各级政府气象灾害防御知识宣传和科普基地建设投入不足，相关部门在气象灾害科普知识方面的宣传、教育以及解释和说明工作跟不上防灾减灾的需要，尤其是对气象灾害敏感地区、行业（单位）安全负责人和安全值班人员、学校等人员密集场所灾情信息员的培训力度不够，气象灾害易发、多发区公众缺乏防灾避灾演练。普遍存在社会公众灾害风险意识薄弱，防灾避灾常识和避险、自救、互救的防范风险能力不足等问题。
三、气象灾害防御立法情况
（一）国家对气象灾害防御的主要政策
2007年7月，国务院办公厅《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》，对气象灾害防御工作提出 “坚持以人为本、预防为主、防治结合的方针，依靠科技、依靠法制、依靠群众，统筹规划、分类指导，制订和实施气象灾害防御规划，加快国家与地方各级防灾减灾体系建设，强化防灾减灾基础，切实增强对各类气象灾害监测预警、综合防御、应急处置和救助能力，提高全社会防灾减灾水平，促进经济社会健康协调可持续发展”的总体要求。2011年7月，国务院办公厅《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》，强调“进一步完善气象灾害监测预报网络，加快推进信息发布系统建设，积极拓宽预警信息传播渠道，着力健全预警联动工作机制，努力做到监测到位、预报准确、预警及时、应对高效，最大程度减轻灾害损失，为经济社会发展创造良好条件”。党的十七大报告提出“加强防灾减灾和应对气候变化能力”，党的十八大对公共服务和防灾减灾的战略部署贯穿于五位一体的各个方面，在生态文明建设中提出了“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”的要求。
（二）国家气象灾害防御立法情况
1999年10月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国气象法》，在第五章对气象灾害防御作了规定。2002年，为规范人工影响天气作业，合理开发利用云中水资源，保护生态环境，防御和减轻气象灾害，国务院制定颁布了《人工影响天气管理条例》。2010年，针对全球气候持续变暖，各类极端天气事件更加频繁，造成的损失和影响不断加重的现象，为进一步做好气象灾害防范应对工作，国务院制定颁布了《气象灾害防御条例》。国家气象主管机构依据国家法律、行政法规，先后制定了《气象灾害预警信号发布与传播办法》、《气候可行性论证管理办法》、《防雷减灾管理办法》等部门规章。
目前，《中华人民共和国气象法》、《人工影响天气管理条例》、《气象灾害防御条例》法律法规和国家气象主管机构制定的部门规章，形成了现阶段我国气象灾害防御的法律体系，为建立气象灾害防御制度提供了法律依据，将对气象防灾减灾发挥十分重要的作用。
（三）外省气象灾害防御地方立法情况
据统计，截至2013年，地方相继颁布实施气象灾害防御方面的地方性法规、政府规章共计110件，制定出一系列符合本地实际的制度措施。
1.适用范围和调整对象。国务院《气象灾害防御条例》第二条明确了适用范围“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内从事气象灾害防御活动的，应当遵守本条例”。这一规定沿承了《中华人民共和国气象法》的适用范围，包含两层含义：一是在中华人民共和国领域从事气象灾害防御活动应当遵守本条例，中华人民共和国领域，是指我国行使主权的空间，包括我国的领陆、领水、领空。二是在中华人民共和国管辖的其他海域从事气象灾害防御活动应当遵守本条例。中华人民共和国管辖的其他海域是指我国的专属经济区和大陆架。这说明气象灾害防御活动适用范围涉及陆地、水域以及陆地、水域上空。地方立法的适用范围一般是“在本省行政区域”，涵盖了该行政区域的陆、水、空。浙江省地方立法的适用范围特别规定“在本省行政区域以及本省管辖的海域”。
国务院条例调整的对象仍然与《中华人民共和国气象法》保持一致，在第二条第二款规定：本条例所称气象灾害，是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。地方立法的调整对象，根据地方气候特征确定，沿海地区从调整对象中排除了沙尘暴，内陆地区从调整对象中排除了台风，也有些地区在调整对象中增加了霾、龙卷风等气象灾害。
2.工作原则。国务院《气象灾害防御条例》明确了“以人为本、科学防御、部门联动、社会参与”的气象灾害防御工作原则。地方立法各有千秋，《湖北省气象灾害防御条例》、《云南省气象灾害防条例》、《海南省气象灾害防御条例》、《河北省气象灾害防御条例》在工作原则中增加了“政府主导”的内容，强调了在气象灾害防御工作中政府主导的重要性。《陕西省气象灾害防御条例》规定了气象灾害防御实行统筹规划、分级负责、预防为主、防治结合的工作原则，侧重气象灾害防御以及监测设施建设的统筹规划。《浙江省气象灾害防御办法》的工作原则中增加了“统筹协调、有效救助”的内容，规定“实行政府主导、部门联动、社会参与的工作机制”。对应急处置气象灾害有了新思考，充分考虑政府部门之间的统筹协调，重在建立常态的政府主导、部门联动、社会参与的工作机制，提高灾后的救助效果。地方立法中除了考虑“以人为本、科学防御、部门联动、社会参与”的工作原则外，着力于研究建立在政府主导下的部门统筹协调、社会积极参与、及时有效救助的气象灾害防御工作机制。
3.职责分工与灾害防御体制。国务院《气象灾害防御条例》原则规定了县级以上人民政府、气象主管机构在气象灾害防御工作方面的职责。大部分省市在地方立法中明确了各级政府职责，细化了气象主管机构职责，规定有关部门按照各自职责做好气象灾害防御工作，任何单位和个人有参与气象灾害防御活动的义务。明确各级政府、气象主管机构、有关部门的职责以及任何单位和个人的义务，建立政府组织领导、部门协调联动、社会参与的气象灾害防御体制。
4.气象灾害预防措施。划定气象灾害风险区。气象灾害风险区划是指以气象灾害普查和气象灾害风险评估结果为基础，根据气象灾害分布情况、易发区域、主要致灾因子，对各类气象灾害风险程度进行评价和等级划分。划定气象灾害风险区的意义在于确定影响当地各类气象灾害的防御重点区域，帮助政府指导在防灾减灾工作中，做到“灾前降低风险，突出防灾重点”，从根本上减少灾害损失。国务院《气象灾害防御条例》规定了气象灾害风险区划制度，多数省市地方立法还作了划定气象灾害风险区域，设立警示标志并予以公告的规定，为便于操作对气象灾害风险评估的内容予以明确。浙江、海南等省地方立法规定确定气象灾害防御重点单位，点面结合的防御措施，突出灾害防御重点，有利于降低灾前风险。
编制气象灾害防御规划。气象灾害防御规划是各级政府防灾减灾工作的科学依据，是政府依法加强领导，协调各部门工作，动员社会力量，开展气象防灾减灾工作的主要手段。国务院条例要求地方各级人民政府组织有关部门编制本地的气象灾害防御规划。大部分地方立法对编制、修订本地气象灾害防御规划作了明确规定，并规定该规划与城乡规划、土地利用总体规划相衔接。同时，为了合理利用气候资源，趋利避害，避免气象灾害对重大建设工程造成损失，有些省立法要求重大基础设施项目的选址和建设，应当符合气象灾害防御规划。
各类气象灾害的预防措施。国务院《气象灾害防御条例》对台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等气象灾害的预防措施作了具体规定。地方立法根据本地区气象灾害特点，从不同的角度规范防范气象灾害的具体措施，提高灾害的防御能力。比如，浙江省侧重于气象灾害防御设施的建设与维护，气象主管部门加强对灾害防御工作的监督检查。湖北省规定各级人民政府、有关部门和单位应当加强对港口、高速公路、航道、铁路、渔场等重要场所和交通要道的大雾、霾的监测设施建设，及时向公众提供大雾、霾灾害监测信息，保障交通安全。海南省针对台风灾害，规定加强堤防、避风巷、防护林、避风锚地、紧急避难场所等防御设施建设，要求建（构）筑物的建设应当符合国家规定的抗风标准。
雷电灾害的预防措施。气象法、国务院《气象灾害防御条例》确立了安装雷电防护装置和雷电防护装置设计审核、竣工验收制度。2004年，国务院设定了雷电防护设计审核、竣工验收的行政许可项目。地方立法对雷电灾害的预防主要从三个方面予以规范：一是将防雷减灾工作纳入公共安全监督管理的范围，加大监督检查力度。二是针对雷电防护装置应设计而未设计、不按设计施工等问题，规定新建、改建、扩建建（构）筑物雷电防护装置的设计、安装纳入建设工程项目管理程序，要求住房城乡建设部门应当将防雷装置竣工验收资料纳入建设项目档案，或者就雷电防护装置的设计书面征求同级气象主管部门的意见。三是引导农民建设符合防雷要求的建筑设施。
5.气象信息的监测与传播。在气象信息监测方面，国务院《气象灾害防御条例》规定县级以上人民政府应当整合完善气象灾害监测信息网络，实现信息资源共享。大部分省市的地方立法已确立气象灾害监测信息共享制度，规定县级以上人民政府按照合理布局、有效利用、资源共享的原则，建立跨地区、跨部门的气象灾害监测网络和气象灾害监测信息共享平台，及时、准确、无偿的共享监测信息。在气象灾害信息传播方面，国务院《气象灾害防御条例》规定利用广播、电视、报纸、手机信息等多种手段和方式传播气象灾害信息。地方立法注重因地制宜采取多种传播方式，扩大气象服务信息覆盖面，及时向公众传递信息，确保人民生命财产安全。
6.气候可行性论证。气候可行性论证是指对与气候条件密切相关的规划和建设项目进行气候适宜性、气象灾害风险性以及可能对局地气候产生影响的分析、评估活动，并提出适应措施，预防或者减轻影响的对策和建议。应对气候变化新形势，可行性论证是有效避开气象灾害风险，增强应对气候变化能力的重要举措。2010年以后的地方立法明确了气候可行性论证的范围、实施主体以及实施程序。同时，规定有关部门对要求气候可行性论证的建设项目，进行项目可行性研究报告审批或者项目申请报告审核时，应当将气候可行性论证和气象灾害风险评估纳入审查内容，便于落实和推进气候可行性论证工作。
7.气象灾害应急处置。气象灾害应急预案作为一项预防气象灾害的重要措施，明确了应急预案启动的标准、应急组织指挥体系及职责、预防机制、应急处置措施和保障措施。国务院《气象灾害防御条例》明确了应急处置的部门职责以及气象灾害应急处置措施，多数省市地方立法在应急处置方面主要规范了两方面的内容。一是规定气象主管机构组织所属的气象台站，启动相应的气象灾害应急移动监测设施，开展现场气象服务，及时向政府及其有关部门、单位报告灾害性天气实况、变化趋势和灾害评估结果，提供防御气象灾害的决策依据。二是规定气象灾害发生地的单位和个人服从政府的决定，配合政府和有关部门采取应急措施，并开展自救和互救活动。浙江省立法规定确定为气象灾害危险区的乡镇人民政府根据预案要求，制作发放防灾避险明白卡，帮助受灾人员撤离、转移、救助。
2010年之后的地方立法，依据国务院《气象灾害防御条例》补充完善了气象灾害的预防、监测、应急处置等制度，对气候可行性论证和气象灾害风险评估也有较深的研究，设立了比较可行的论证或评估制度，值得我们学习借鉴。此外，有些省市在气象灾害防御方面作了积极探索和思考，有不少创新立法，在全国率先颁布实施了的地方性法规、规章有《青海省应对气候变化办法》、《广西壮族自治区气候资源开发利用和保护管理办法》、《江苏省气象灾害评估管理办法》、《黑龙江省气候资源探测和保护条例》、《吉林省气候可行性论证若干规定》等，《江苏省气候资源保护和开发利用条例》也列入了立法调研计划。
四、青海省气象灾害防御立法对策
目前，青海省已颁布实施的有关气象方面的地方性法规和政府规章共有6部。2001年6月，《青海省气象条例》颁布实施。2004年，《西宁市防御雷电灾害条例》和《海北藏族自治州防御雷电灾害条例》由省人大常委会批准实施。之后，《青海省气象灾害预警信号发布与传播办法》、《青海省人工影响天气管理办法》和《青海省应对气候变化办法》三部省政府规章相继颁布实施。
总结以往经验和教训，依照气象法、国务院《气象灾害防御条例》，借鉴外省立法的成功经验，建议制定符合我省实际的地方性法规，研究设计以下几个方面的制度措施，建立适合我省实际的气象灾害防御模式，推动气象灾害防御工作跃上新台阶、取得新进展。
（一）立法需要解决的主要问题
1.工作原则。气象灾害防御工作，关系到人民群众生命财产安全。国务院《气象灾害防御条例》将气象灾害防御工作原则概况为“以人为本、科学防御、部门联动、社会参与”16个字，这是对多年工作实践经验的总结。我省地方立法中应充分体现这项工作原则，并根据工作实际有所侧重和补充完善。规定气象灾害防御工作由政府组织领导，气象主管机构具体负责，相关部门有机联动，全社会共同参与的防御体系。
2.调整对象。国务院《气象灾害防御条例》与气象法相衔接，调整的对象是台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等气象灾害。近年来，雾、霾天气频繁出现，雾、霾作为低能见度天气，不仅会危害交通安全，影响生产、生活正常秩序，而且还导致空气质量下降，对人体产生不良影响。此外，我省农作物成熟时节，秋季连阴雨几乎每年都造成枸杞、小麦等农作物的损失。多数地方已经将“霾”作为气象灾害防御立法调整的对象，陕西省也把“连阴雨”作为气象灾害种类予以调整。这些创新立法，对青海的气象灾害防御立法很有启发，可以借鉴外省立法经验，将“连阴雨、霾”作为气象灾害种类。
3.预防措施。气象灾害重在预防，全面系统的预防措施是减轻气象灾害损失的前提。首先，要健全气象灾害防御的保障措施。县级以上人民政府应当将气象灾害防御工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，保证财政投入；组织气象主管机构和有关部门依法编制气象灾害防御规划，并与土地利用总体规划、城乡规划以及其他专项规划相衔接，确定防灾的科学依据；完善气象监测网，在气象灾害风险区域以及气象监测站点稀疏区设置或者增加相应的气象监测设施；建立健全气象灾害预警信息平台，实现信息资源共享；加强基层防灾志愿者队伍和气象协理员、信息员队伍建设等保障措施。其次，要加强气象灾害防御工程性措施。以三江源地区人工增雨示范区、东部农业防雹示范区为重点，以现代化综合业务技术方法为依托，构建现代人工增雨防雹作业体系；进一步规范建（构）筑物防雷装置的三同时制度，推进中小学、农村、重点行业防雷示范工程建设；加强气象灾害移动应急系统建设，整合现有气象通信系统，通过信息传输系统扩充升级和更新换代，逐步满足气象数据快速、准确、安全、可靠地实时处理和传输，提高气象通信系统的时效性和传输能力，满足预报服务的需求。
4.气候可行性论证。我省地处全球气候变化敏感区和生态环境脆弱区的青藏高原，在建设开发过程中应当充分考虑气候资源的特点和可承受能力，有必要对与气候条件密切相关的规划和建设项目进行气候适宜性、气象灾害风险性、极端气候事件出现概率，以及可能对局地气候产生影响的分析、评估，提出预防、减轻影响的对策和建议，避免因破坏气候资源诱发气象灾害遭受的经济损失。因此在立法中，一是明确进行气候可行性论证和气象灾害风险评估的规划和建设项目范围。二是规定开展气候可行性论证和气象灾害风险评估的程序，以及气象灾害风险评估报告的形成和采取相应的防御措施。推进气候可行性论证工作，有效预防气象灾害，科学应对气候变化。
5.防灾减灾意识。气象灾害具有突发性，在气象灾害应急处置工程中，除了政府有关部门要采取措施外，社会公众有必要在第一时间进行自救。针对社会公众的气象灾害防御意识淡薄，有必要在立法中强化气象灾害防御知识的宣传，并形成制度。各级政府、气象等有关部门加强气象灾害防御知识宣传和科普基地建设工作，经常性组织相关部门开展气象灾害科普知识方面的宣传和教育，做好相关科学解释和说明工作，尤其是要加强气象灾害高风险区域、重点行业（单位）安全负责人和安全值班人员的安全气象技术培训工作，加大学校等人员密集场所灾情信息员的培训力度。组织开展气象灾害易发、多发区有公众广泛参与的防灾避灾演练，提高广大人民群众自救互救能力。报纸、电视、广播、网络等新闻媒体要抓住灾害防御的特殊性、针对性和实效性，加强社会舆论宣传引导，提高全社会对气象灾害的防范意识和全民的避险、自救、互救能力。
（二）立法需要设计的主要制度
1.建立气象灾害防御工作机制。在立法中按照以人为本、科学防御、政府主导、部门联动、社会参与的原则，明确县级以上人民政府在气象灾害防御工作中的组织领导和协调等工作职责，建立健全气象灾害防御工作协调机制，要求乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、社区确定人员，协助开展本区域内的气象灾害防御应急联络、信息传递、灾情报告和灾情调查等工作。规定气象主管机构在气象灾害的监测、预报、预警、防御，依法组织气候可行性论证、气象灾害风险评估等方面的工作职责。明确发展改革、住房城乡建设、民政、农牧、林业、国土等有关部门和公共媒体的职责和义务。同时，明确公民、法人和其他组织有义务参与气象灾害防御工作，在气象灾害发生后开展自救、互救。鼓励志愿者参与气象灾害防御知识宣传、应急救援等工作。规定社会组织、公众的义务，在政府组织领导下，健全协调有序、运转高效的部门联动机制，发挥群众团体、社会公众在气象灾害防御、救助方面的作用，健全全社会广泛参与的行动机制，高效应对气象灾害，最大限度地避免和减轻气象灾害造成的损失。
2.明确气象主管机构职责。各级气象主管机构应当在气象灾害防御工作中发挥关键作用，在地方立法中明确县级以上气象主管机构负责本行政区域内气象灾害的监测、预报、预警、风险评估和气候可行性论证、雷电防护及人工影响天气等气象灾害防御工作。特别是气象灾害应急预案启动后，气象主管机构组织所属的气象台站加强对气象灾害的监测和评估，启动应急移动气象灾害监测设施。开展现场气象服务，及时向本级人民政府及有关部门报告灾害性天气实况、变化趋势和评估结果，为人民政府组织防御气象灾害提供决策依据。气象灾害影响不再扩大或者趋于减轻时，气象主管机构所属的气象台站应当适时变更或者解除气象灾害预警。
3.编制气象灾害应急预案。为保证迅速、有序、有效的开展气象灾害应急处置与救援行动，在立法中，应按照国务院《气象灾害防御条例》，明确预案的编制以及报备制度，重点从应急响应的角度出发，延伸、细化应急工作的各个环节，量化每个工作环节的责任单位、职责、任务和时效，突出预案启动后的可操作性，体现应急工作的上下协调，内外联动。此外，根据工作实际，规定易受气象灾害影响的行业和单位制定相应的气象灾害应急预案。气象灾害防御规划和气象灾害应急预案，体现气象灾害从防御到救助系统的预防与应急处置工作链，保证防御到位、救助有效，最大限度减轻气象灾害损失。
4.建立气象信息资源共享制度。气象灾害往往具有影响范围广，成灾形式多的特点，单纯依靠气象主管机构不能对其进行全面、有效的监测。因此，在立法中明确有关部门和单位根据防灾减灾和气候资源开发利用需要设置气象监测设施的，应当与现有气象监测站点规划布局相协调，并符合国家标准或者行业标准。另外，为了满足在气象灾害发生现场和附近开展监测的需要，提供更加完整准确的决策依据，建设应急移动气象灾害监测设施，增强气象灾害监测的机动性，与固定站点互补，提高监测的时效性、准确度。县级以上人民政府承担建立和完善气象灾害监测体系的责任，气象主管机构发挥技术优势，搭建多部门协作的气象灾害监测信息平台，整合完善气象灾害监测信息网络，统一标准，统一要求，提供雨情、水情、风情、旱情等灾情信息，发挥有关部门在气象灾害防御工作中的作用，实现跨部门、跨地区的信息资源共享，为防御气象灾害提供决策依据。
5.完善气象灾害预警信号发布和传播制度。气象灾害预报、警报和预警信号是防御气象灾害的重要依据，也是各级政府领导指挥防灾、抗灾决策的重要依据，规范气象灾害预报、警报和预警信号的发布与传播具有重要意义。在立法中明确气象灾害的预报、警报、预警信号，应当由气象主管机构所属的气象台站按照职责向社会统一发布，其他任何组织和个人不得向社会发布。建立气象灾害预警短信发布“绿色通道”和全网免费发布机制，明确广播、电视、报纸、网络等媒体及通信运营单位应当采取中断正常节目插播、滚动字幕、加开视频窗口、语音提示、手机短信以及刊登灾害性天气预报等方式，准确、及时、免费向社会实时传播当地气象台站发布的气象灾害预警信息。为解决气象灾害信息传播“最后一公里”的难题，规定各级人民政府、有关部门和单位应当加强农牧区气象灾害预警信息接收终端建设，利用有线广播、电视、手机短信、电子显示屏以及鸣锣吹哨等方式，及时向受影响的单位和个人传递气象灾害预警信息。乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、社区确定的气象信息员或协理员，负责气象灾害预警信息接收与传递。采取多种方式传播气象灾害信息，扩大气象服务信息覆盖面，及时给公众传播气象灾害信息，确保人民群众生命财产安全。
6.设定相应的法律责任。通过调研发现，自气象法颁布实施十几年以来，气候可行性论证和气象灾害风险评估工作推进十分缓慢，此项工作虽然具有前瞻性，对预防气象灾害有着重要的防范作用。但是气象法和国务院《气象灾害防御条例》均未对应当进行而未进行气候可行性论证和气象灾害风险评估的行为规定相应的法律责任，因为不追究法律责任，气候可行性论证和气象灾害风险评估的执行情况不理想。因此，在立法中，应当借鉴外省立法经验，对建设单位应当进行气候可行性论证和气象灾害风险评估而未进行的行为，规定相应的法律责任。同时，对行政机关以及工作人员容易出现的违法行为，设定相应的法律责任。
参考文献：
〔1〕《中华人民共和国气象法》
〔2〕《中华人民共和国突发事件应对法》
〔3〕《气象灾害防御条例》
〔4〕《气象灾害防御条例释义》（中国法制出版社）
〔5〕《人工影响天气管理条例》
〔6〕《青海省气象条例》
〔7〕《青海省人工影响天气管理办法》
〔8〕《青海省气象灾害预警信号发布与传播办法》
〔9〕《青海省应对气候变化办法》
〔10〕《湖北省气象灾害防御条例》
〔11〕《云南省气象灾害防御条例》
〔12〕《海南省气象灾害防御条例》
〔13〕《河北省气象灾害防御条例》
〔14〕《陕西省气象灾害防御条例》
〔15〕《浙江省气象灾害防御办法》
〔16〕中国气象局《气候可行性论证管理办法》
〔17〕中国气象局《防雷减灾管理办法》
〔18〕《青海省气象灾害防御规划》
〔19〕《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》
〔20〕《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》
〔21〕青海省人民政府贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》的实施意见
（课题组成员：李建青 孙青海 马海莉 袁兆森 达鸿魁）