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改革开放后，乡镇人大经过两次体制改革，整体上呈现生机活力，一些重视乡镇人大工作、或经济比较发达的地方，乡镇人大在重大项目建设、预算监督、代表履职等方面出现了一些新景象。不过，乡镇人大仍然普遍存在开会难、运转难、履职难“三难”态势。我国有3.5万多个乡、民族乡、镇，随着乡镇撤并的推进，单个建制乡镇的经济、人口等规模逐渐扩大，乡镇政权承担的民政、计生、社保等社会事务不断扩大，迫切需要以制度效能为目标，实现乡镇人大法律地位“名实相符”，保证基层国家权力机关在决策、监督以及民意归集发挥能动作用。
乡镇人大体制改革的活力
乡镇人大体制伴随地方政权组织调整，几多变迁。改革开放后，宪法和地方组织法关于乡镇人大体制有两次调整，一次是乡镇人大设立主席团，增设主席、副主席；一次是乡镇人大任期三年改为五年，从制度上不断增强乡镇人大的活力，促进了乡镇人大在基层民主政治、经济建设、社会事务中发挥积极作用。
1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表大会会议组织通则》，规定乡人民代表会议代行乡镇人大职权。1954年9月，宪法和地方组织法确立乡镇人大制度。但是1958年人民公社化运动裂解乡镇人大体制，人民公社管委会取代乡镇人大。尽管1979年地方组织法和1982年宪法恢复乡镇人大法律地位，但是法律规定乡（人民公社）、镇人代会由人民公社管委会或同级人民政府召集，乡镇人大受制于政府的格局并未改观。乡镇人代会形式主义倾向明显，“开会一声喊，中午吃餐饭；书记作报告，乡长讲生产；民主是形式，半天把会散”。
1985年湖南省沅江市泗湖山镇开人代会前，还找不到代表名册，只好由村支书回去重新摸底，开会时发现还少3名代表，就临时由镇党委书记提名，代表投票选举代表；开会时，全体机关、村干部和共产党员都变成 “代表”，开了一个“几不像”大会。乡镇人大闭会期间很少开展代表活动，群众戏称为，“代表代表，散会就了”。针对乡镇人大履职困惑，1986年9月，湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委同意，即“乡、民族乡、镇人民代表大会设立常设主席团。主席团由三至七人组成，主席、副主席中应有一人专职，其他成员可兼职。”1986年9月，全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席在湖南沅江市新湾镇诞生。
此时，国家决策层对乡镇人大体制变革进行激烈的争论，形成三种方案：一种是乡镇设人大常委会；另一种是乡镇人大设主席、副主席；第三种是给主席团增加职能，主持本次大会并召集下一次大会，改过去由乡镇政府召集的规定。湖南省沅江先行试验（第三种方案），基本被当年12月份修改地方组织法所吸纳。湖南设常务主席虽然没有纳入法律规定，但各地认为主席团需要有一个人来张罗日常工作，因而这一创制很快在全国“复制 ”。据统计，1987年春，湖南率先设立常设性质的主席团和常务主席，3478个乡镇人大主席团设立常务主席的达97%；此后，除西藏和天津极少数乡镇，全国25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席。
“沅江实验”是乡镇人大权力回归制度性选择的样本，还为1995年修改地方组织法乡镇人大增设主席、副主席提供实证，揭开了乡镇人大依法履职的新篇章。随着民主法制建设的不断推进，乡镇人大体制第一次改革后的生机和活力日益彰显。
自1987年江西省制定《乡镇人民代表大会暂行条例》，目前有31个省级人大常委会制定了关于乡镇人大、乡镇人大主席团的地方性法规，通过地方立法规范和保障乡镇人大职能。
地方组织法规定，地方各级人民代表大会每年至少举行一次。由于乡镇人大会议存在会期较短、实效不高等问题，一年只开一次会议的做法难以适应决策和监督等需要，一些地方探索推行“两会制”、“季会制”。据1995年《全国人大工作通讯》（现为《中国人大》）报道，1992年以来，河北磁县35个乡镇人大除坚持每年召开一次人代会外，还根据需要召开78次专题人代会，每遇乡镇计划调整、改革和发展的重大问题、任免干部及重大决策等，及时召开专题人代会审议决定。北京市乡镇人大组织条例规定，乡镇人民代表大会会议每年至少召开2次，一般是第一季度和第三季度各一次。广东省翁源县和从化、南海市的一些乡镇一年召开两次人大会。海南省有的乡镇根据工作需要，每年召开两至三次人代会。年初听取和审议乡镇政府的工作报告，决定乡镇的建设计划，审议批准财政报告等；年中人大会主要检查人大决议的执行，评议政府，监督政府。不少地方积极组织乡镇人大代表开展视察、调查、执法检查等活动，对乡镇政府及“七所八站”进行监督评议工作。
湖南省人大常委会的调查报告显示，1987年前，30%的乡镇没有做到一年召开一次代表大会，50%的乡镇人代会流于形式；而1987年到1990年，平均每个乡镇开人代会6次，作出决议、决定5000多项，80%以上得到较好的执行； 90%的代表闭会期间参加代表活动。
海南省人大常委会研究室一份关于乡镇人大调研报告显示，2001年，全省308个乡镇人大绝大多数陆续配备了专职主席或1—2名专（兼）职副主席以及1—2名工作人员。这一年，广东省委要求全省乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任，各乡镇配备1名专职人大副主席，并配备人大专职工作人员。北京、重庆、浙江等地，没有统一规定乡镇党委书记、人大主席“一肩挑”模式。浙江省规定较大的乡镇应设立专职人大主席，该省的乡镇党委书记兼主席占54.68%，主席兼副书记占25.18%，专职主席占20.14%。很多省份规定，乡镇人大主席、副主席中至少有一人为专职。
海南省问卷调查结果，乡镇人大职权的落实状况的总体评价认为很好和较好的占61%。
2004年3月修宪把乡镇人大每届任期由3年改为5年，与县级人大同步换届选举。这是乡镇人大体制的第二次改革。2007年，全国县、乡人大同步换届。乡镇人大工作结束了“一年学、二年干、三年换”的历史，任期由三年改为五年。
此次乡镇人大体制改革“落子”，从制度上消解县、乡人大直接选举平均两年一次的“换届选举疲劳症”。同时，对乡镇人大在五年任期内如何落实地方组织法规定的职权，积极发挥基层国家权力机关作用提出新的期待。
笔者查阅近年来北京、重庆、海南、广东等省市人大常委会工作机构所公开的关于乡镇人大工作的调研报告，乡镇人大履职的总体态势是：作为乡镇人大行使职权的基本形式，每年一次的乡镇人代会能依法召开，及时听取和审议本地区经济和社会发展重大问题的报告，审议通过选举事项，保障了基层国家政权机关的运行；一些乡镇人大在会前组织代表观察，开展调查，听取群众的意见和建议，代表在工作、生产、生活中联系选民，就人民群众普遍关心的热点、难点问题提出议案和建议；乡镇人大主席团开展闭会期间的代表活动，积极发挥乡镇人大代表作用。
“乡镇人大有了主席团，代表活动有人抓，代表建议有人办，代表有了自己的家。”这是2009年12月，重庆市人大常委会人事代表工委一份关于乡镇人大履职的调研报告引述代表对乡镇人大履职的评价。
乡镇人大履职的困惑
事实上，改革开放以来，乡镇人大体制机制在实际运行中就一直存在制度与现实、愿景与实然、地位与实际等交锋，法制层面也在不断地调整这些冲突。乡镇人大仍然普遍性存在开会难、履职难、运行难“三难”态势。近年来随着社会主义政治文明建设的推进、人民群众民主法制意识的日益增强，乡镇人大工作长期以来存在的一些矛盾和困惑愈显突出。
先说开会难。地方组织法第十一条规定，地方各级人大会议每年至少举行一次。但是，一些乡镇似乎又走回到上个世纪八十年代，人代会难以按期召开的“老路”。2001年9月，《时代主人》杂志披露“人大会议在有些乡镇悄悄撂荒”，有位乡党委副书记说：上半年3次党员干部会乡人大代表都到齐了，等于开了乡人代会；一位乡长更是坦言，“除了换届，乡里的人大会议可开可不开”。2002年11月的《民主与法制》报道，河北武安市管陶乡人大主席王平对乡党委书记郭某未支持召开人代会、违反财经纪律等提出建议，没想到郭书记大怒，“开人代会有啥用，就是为了吃馒头，举拳头”。
湖南省张家界市永定区人大常委会去年关于乡镇人工作的调研报告透露，“从上届的情况看，有的乡镇没有每年都召开人代会。”还有一些乡镇，把人代会与经济工作会同步，既有人大代表，又有村组干部参加，被称为“两会合一”。
四川省广安市人大常委会调研报告显示，三分之一以上的乡镇人大主席团没有坚持做到每季度召开1次主席团会议。有人评价道，“会议主席团，会后没有团”。
召开人代会是乡镇人大最主要、最根本履职方式，一旦人代会无法按期召开,乡镇人大岂不束之高阁？
再说履职难。前述重庆市人大的调研报告显示，非换届选举时乡镇人大会期为一天的占58.9%，有的大会时间甚至只有半天，只好简化程序，会议流于形式，被群众称为，“开一天会、发一次言、划一个圈、吃一顿饭、照一张像”，就算完成了人大代表一年的职责。
海南省人大常委会研究室的调研报告透露，全省84%的乡镇一年只召开一次人代会，81%的人代会会期是一天或半天，乡镇人大只能有限地行使部分法定权力；有超过20%的乡镇人大认为，政府办理人大代表建议马虎应付，“不尊重人大代表的权利”。
广安市人大的调研报告印证了乡镇人大会期之短：各乡镇召开人代会1天时间的占79%，半天时间的占18%，且大都是“上午10点开会，下午2点结束，吃完饭就散伙”，被戏称为“快餐人代会”，审议工作几乎不进行；大多数乡镇人代会上代表提出的建议批评意见仅为2—3件，人均不到0.1件，有的甚至1件建议也没有。
一年只有半天，那怕一天的“压缩饼干式”会期实在难以支撑地方组织法赋予乡镇人大的职权，导致乡镇人大被动地在程序上行使职权。前述调研报告认为，“一些乡镇人大处于有名无实、软弱无力的状态。”
还有，运行难一直是乡镇人大工作的“通病”。
2009年，重庆市862个乡镇中，有649个乡镇的人大主席团闭会期间在开展工作，有213个乡镇的人大主席团闭会期间已停止行使职责，人大工作在闭会期间处于瘫痪或半瘫痪状态。原因在于，“专职主席、副主席配备不足”。乡镇人大组织了一些代表视察、工作评议和执法检查等，但也存在知情不多，监督困难；思想顾虑多，不敢监督等情况。
“种了别人的地，荒了自己的田”成了目前人大主席、副主席履职的基本状态。前几年，海南省200余个乡镇中，人大专职主席、副主席、将主要精力用于人大工作的仅占35%，只有25%花一半的精力用于人大工作，有29%则表示除开人代会外，基本在做党政工作。四川省广安市由乡镇党委书记兼任人大主席的占97.6%，乡镇人大专职副主席绝大多数兼任信访维稳、安全生产等重要工作，兼职工作最多达7项，受制于时间、精力，主席团日常事务没有专人负责，人大工作成了“副业”，被称之为“兼职不兼，专职不专，干事不干”。部分乡镇人大副主席兼任政府工作，致使行使人大监督权时，既是裁判员，又是运动员，处境尴尬。
浙江省乡镇人大工作调研报告揭示，乡镇人大主席的任职与履职状况直接影响到乡镇人大的运行、职能发挥与人大制度本身的建构。在基层政治生态中，人大主席普遍存在体制性“履职困惑”。人大主席与乡镇长的“角色冲突”，有时衍变为个人权威博弈。有一个例子可窥一斑，在某县人大常委会举行的座谈会上，一位人大主席说，“我有的时候酒后监督还是有人怕，拍几下桌子，红着面子，气粗脖子，乡长会听人大的！”
与此同时，乡镇人大工作经费不够、力量配备不足仍然是现实性难题。不少地方，乡镇人大工作经费没有列入本级财政预算，乡镇人大每开展一项工作、每组织一次活动，由人大主席临时找乡镇长批准。海南省调查报告显示，全省只有40%的乡镇把人大工作经费（包括代表活动经费）列入或足额列入同级财政预算；有37%的乡镇没有列入，但基本能保证人大工作需要；还有23%的乡镇既没有列入，又不能保证人大工作的需要。有超过20%的乡镇人大表示，换届以来因缺乏经费等条件没有组织过一次代表活动。
?2009年12月，陕西省乡镇人大工作座谈会传出信息：当前，乡镇人大经费不足、人员不强的现象比较普遍。乡镇人大工作经费得不到依法保障，使乡镇人大行权履职和代表执行职务受到限制。
乡镇人大运行的愿景
乡镇人大开会难、履职难、运行难“三难”，看似与基层财政困难和领导重视程度有直接联系，这不无道理。但是，深度问题在于乡镇人大履职效益和运行机制。
在计划经济时代，召开乡镇人代会是政治任务，一种基于政治自觉。社会主义市场经济体制确立以后，尤其是20世纪90年代后期，财税体制变了，乡镇政府的职能在变，但是乡镇人大运行机制没有顺势调整，导致乡镇人大的实际地位和功能与制度设计渐渐拉开距离。如果仍然把召开乡镇人代会作为政治任务，而不考虑通过会议效益保证基层国家权力机关的法律地位，那么就很难激活乡镇召开代会的自主性，还会影响乡镇人大制度最活跃的因素——人大代表的制度自信和履职尊严。
地方组织法赋予乡镇人大决定、监督、选举三权，行使保证宪法和法律在本行政区域执行，决定公共事业建设，撤销本级政府不适当的决定和命令，保障公民的人身、民主权利等13项职权。这些职权依靠每年仅一次的会议来行使，而会期多为一天，而乡镇人大主席团是一个没有实体性权力的工作机构，导致乡镇人大权力“沙滩流水不到田”，是写在纸上的“权力支票”。
我国有3.5万多个乡、民族乡、镇。乡镇人大改革和建设应着眼于解决基层实际问题，突出其制度效应，做实乡镇人大运行的保障机制和民主程序，关键是如何开好乡镇人民代表大会，让乡镇人大在基层政权体系中不做“聋子耳朵” ，实现乡镇人大法律地位“名实相符”，保证基层国家权力机关在决策、监督以及民意归集发挥能动作用。
第一，最现实方案是，推行“三会制”，乡镇人大每年召开三次会议。1954 年地方组织法曾规定，“乡镇的人民代表大会每三个月举行一次”，即乡镇人大“季会制”。由于乡镇人大会议存在会期较短、实效不高等问题，一年只开一次会议的做法难以适应决策和监督等需要，一些地方探索推行“两会制”、“季会制”。广东省翁源县和从化、南海市的一些乡镇一年召开两次人代会。海南省有的乡镇根据工作需要，每年召开两至三次人代会。年初听取和审议乡镇政府的工作报告，决定乡镇的建设计划，审议批准财政报告等；年中人代会主要检查人大决议的执行，评议政府，监督政府。
2014年5月，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在浙江省就乡镇人大工作进行调研时强调，要认真开好乡镇人民代表大会会议，根据法律规定和实际需要，合理安排会期和会议次数，切实提高会议的质量和效率，全面有效行使乡镇人大的法定职权。
乔晓阳等主编的《选举法和地方组织法释义与解答》（法律出版社2001年第二版）认为，乡、镇人大不设常委会，因此，乡、镇人大可以多开几次会议。
地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。说起乡镇每年应开人代会的次数，多数认为每年一次。其实，按照法律规定，一个乡镇每年应召开三次代表大会。
预算法第三十八条规定，“各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告”；第六十九条规定，“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。该法第五十四条规定，乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。该法第六十二条还规定，乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。按照预算法的规定，乡、民族乡、镇人民代表大会审查批准本级人民政府预算、决算，并对执行情况和决算进行监督。按照预算法的规定，在一年内，乡镇人大必须举行一次会议审查同级政府的预算报告，由于乡镇人大不设常委会，另外还得举行两次会议听取和审查政府的预算执行报告、审查批准决算。国家实行一级政府一级预算，只有经省级政府确定不具备设立预算条件的乡镇，才可以暂不设立预算。按照这一法定标准，乡镇每年应举行三次代表大会才能履行审批和监督预算、决算的法定职责。
近年来，浙江省温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈”、宁波市推行乡镇人大民生工程举措为乡镇人大工作实践创新提供了一个新的视角。它告诉人们，乡镇人大在现行的法治框架内，可以依法行使好实体性职权。同时，乡镇人大闭会期间，还可以通过开展工作评议、视察、专题调研、联系选民等工作，充分发挥基层人大代表的主体作用。
第二，探索乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构，行使部分乡镇人大权力。据2003年全国人大常委会办公厅研究室一份研究报告显示，黑龙江、河南、新疆、宁夏等11个省市区地方性法规，把乡镇人大主席团定位为相当于乡镇人大的常设机关，主席团或接受政府组成人员辞职，或决定乡镇长的代理人选和个别任免，或任免“七所八站”负责人，或监督政府，或撤销政府违法的决定命令。这些制度创新在现行法律中找不到明确依据，但是能够较好解决乡镇人大闭会期间的缺失问题，获得基层群众认同和支持。可以探索“乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构”，行使乡镇人大的部分实体性权力。
第三，在人口超过10万、或代表名额超过100名的建制镇，试点设立镇人大常委会。二十年来，乡镇人大设常委会呼声不断。1986年修改地方组织法，就有安徽、山东等12个省和中央书记处农村政策研究室建议在乡镇一级设常委会。1995年修改地方组织法，许多地方要求赋予乡镇人大主席团类似常委会的某些职权。当时，全国人大常委会有关部门提出乡镇决策事项相对较少、政权不宜层次过多、人大代表较少开会方便、监督范围相对较少、体制不衔接等理由，不赞成乡镇设人大常委会。随着乡镇撤并的推进，单个乡镇的经济、人口等规模逐渐扩大，尤其是出现了一些10万人以上的建制镇，几乎相当于原来的小县人口数量，这些建制镇的政权机关承担的民政、计生、社保等社会事务不断扩大。如乡镇人大代表为100名以上，年度很难召开两次以上人代会。我国的五级政权，惟独乡镇人大没有常设机构，这对根本政治制度和宪政体制来说是不完整的。2004年修改地方组织法，有上海、吉林、成都等地提出在乡镇人大设立常设机构。可以考虑，在人口超过10万、或代表名额超过100名的经济人口大镇，试点设立乡镇人大常委会。
第四，在探索解决乡镇人大权力运行机制问题的同时，积极从增量方面来化解乡镇人大工作经费保障、力量配备、代表素质、干部交流等现实问题。
相对于县级以上人大来说，乡镇人大权力薄弱、角色柔弱、权威虚弱。乡镇人大“开一次会，主席团无位，闭会无为”权力虚置状态亟待解决。□
（作者单位：《人民之友》杂志社）