充分发挥人大在全面推进依法治国中的重要作用

党的十八大提出，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届三中全会把建设社会主义法治国家作为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记多次强调，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这对于全党全国上下增强法治意识、提高法治能力、推进法治建设具有重要的指导意义。

张德江委员长强调，全国人大和地方各级人大都处在社会主义民主法制建设的第一线，对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家肩负重要使命。我结合人大工作，谈一些自己的学习体会，主要是两个问题：一是，全面推进依法治国的艰巨性和必要性，即“怎么看”；二是，充分发挥人大在全面推进依法治国中的重要作用，即“怎么办”。

一、充分认识全面推进依法治国的必要性和艰巨性

依法治国最重要的就是，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。我们可以从必要性和艰巨性这两个方面加深理解。

（一）全面推进依法治国是我们党顺应历史潮流和人民意愿作出的必然选择

首先，全面推进依法治国，是党的历史使命发生重大变化的必由之路。中国共产党作为执政党，最核心的任务就是治国理政。那么，应当采取什么方式治国理政？改革开放以来，国际国内形势发生的深刻变化，社会主义市场经济发展带来的社会经济成分、社会组织形式和社会利益结构的多样化，国家与集体、个人，政府与社会、市场关系的深刻调整，客观上要求执政党坚持依法办事，领导和支持人民当家作主，善于通过国家机器、运用法律手段管理国家和社会，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。因此，党的十七大提出，要实现国家各项工作法治化；党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式；党的十八届三中全会强调，要善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。可以说，党的历史使命发生重大变化，必然要求全面推进依法治国。

其次，全面推进依法治国，是巩固党的执政地位、实现国家长治久安的根本保障。我们党的执政地位决定，党领导人民制定宪法和法律，并领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。党越重视法治建设，党的执政能力就越强，党的执政地位就越巩固。只有全国上下一体遵循宪法法律，才能保证党执政兴国，保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步。在我们这样一个13亿人口的大国，要实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安，最根本的还是要靠法治。

再次，全面推进依法治国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切要求。法治是治国理政的基本方式，也是国家根本政治制度和基本政治制度的重要依托，是道路自信、理论自信尤其是制度自信的底气所在。法治天然蕴含着民主、文明、自由、平等、公正等社会主义核心价值观，是中国精神的重要组成部分。法治通过宪法和法律平等保护公民的合法权利，有效化解社会矛盾纠纷，承载着广大人民群众对公平正义的不懈追求，是有力凝聚中国力量的重要途径。因此，依法治国既是实现中国梦的重要内容和目标，又是实现中国梦的内在要求和可靠保障。实现中国梦，法治是必由之路。

最后，全面推进依法治国，是深入推进各领域改革的重要途径。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务。当前，我国已经进入改革“深水区”，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。法治既是治国理政的基本方式，同时也是调节社会利益关系的重要方式，而且是凝聚改革共识、推动改革深化的最佳途径。改革越是深入，越要强调法治，让政府和人民共享法治红利，以法治来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。

（二）全面推进依法治国任务艰巨繁重

1997年党的十五大确立依法治国基本方略以来，党领导人民实施依法治国，在立法、执法、司法、守法诸领域都取得了重要进展。其中突出的一项成就是，形成了中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活的各个方面总体上实现有法可依，使我们站在了全面推进依法治国新的历史起点上。与此同时，我们也清醒认识到，要在较短时间内实现党的十八大提出的全面落实依法治国基本方略的战略目标，任务艰巨而繁重。具体而言，在立法、执法、司法、守法四个领域和环节，都还存在一些问题和不足。

首先，从立法看，有五个方面工作需要加强。一是，立法的作用有待进一步发挥。各方面运用立法手段推动改革、促进发展、维护稳定的自觉性、主动性还应增强，立法决策与改革决策相结合的体制机制有待健全。二是，立法质量有待进一步提高。从法律体系的完备程度看，还有缺项。法律规范的针对性还不强，有的法律规定得过于原则、空泛，可操作性差。不同层级法律规范之间不衔接、不匹配现象依然存在。三是，部门利益法制化倾向有待进一步克服。以权力为中心的观念对立法的负面影响不可低估，一些涉及深层次制度变革和利益调整的重要立法项目阻力很大。四是，立法体制机制有待进一步健全。立法权限的划分需要进一步厘清，立法各个环节的制度还有待健全，公众参与立法的渠道还要拓展。五是，立法工作队伍建设有待进一步加强。与立法工作面临的任务相比，立法工作队伍仍然存在力量薄弱、素质不高、能力不强、队伍不稳的问题，特别是对新情况新问题研究不深，成为制约立法质量提高的重要因素。

其次，从执法看，执法不严、违法不究的情况比较突出。一些领导干部对宪法和法律缺少敬畏，不习惯在法治轨道上用权。比如，有的对违法行为视而不见，在执法上不作为，徇私枉法，讲人情，不讲原则，造成“守法成本高、违法成本低”的现象泛滥，结果是老实人吃亏，既放纵了违法行为，又打击了守法的积极性。

再次，从司法看，司法公信力还不高，与人民群众对公平正义的新期待还不适应。法律权威和司法公信力还没有从根本上树立起来。不仅影响了司法功能的发挥，而且影响了社会公平正义的实现。一些人对法律不信任，认为靠法律不如靠关系，找法院不如找领导，“明规则”不如“潜规则”。还有一些人信“访”不信“法”，不习惯依法按程序表达利益诉求，造成“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的恶性循环。

最后，从守法看，全社会的法律意识和法治观念还不够强。一方面，领导干部带头守法做得不够。有的同志不善于运用法治思维和法治方式管理经济社会事务，习惯于运用行政手段和经济手段，把法律制度视为障碍、绊脚石，甚至撇开法律另搞一套。另一方面，实现全民守法的目标难度也不小。“法不责众”的心理比较普遍，一些人只想享受权利和利益、而不愿承担责任和义务，只讲维权、不讲守法，全面推进依法治国的群众基础还有待进一步夯实。

总之，到2020年全面落实依法治国基本方略，还有六七年，时间十分紧迫，任务艰巨繁重，需要我们以更强的决心、更大的勇气、更高的智慧谋划推进。

二、充分发挥人大在全面推进依法治国中的重要作用

坚持依法治国、维护宪法和法律权威是人大及其常委会的重要任务，要充分发挥国家权力机关在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。我体会，具体要在以下几个方面多下功夫：

（一）在新的起点上不断加强和改进立法工作，为全面推进依法治国奠定更加坚实的基础

立法权是人大最重要的职权。做好立法工作是推进依法治国的前提和基础。

第一，更加注重发挥立法的引领和推动作用。去年以来，习近平总书记、张德江委员长等中央领导同志在多种场合的讲话中都明确提出，要发挥立法的引领和推动作用。十二届全国人大一次会议、二次会议上的常委会工作报告也都明确提出要充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理好立法决策与改革决策的关系，把完善立法和深化改革有机结合起来，通过立法实现科学决策与民主决策的有机结合，确保改革决策的正当性和合法性，为改革决策提供极大的民意基础和动力支持。

最近，习近平总书记在谈到全面深化改革时，多次强调：“许多改革举措涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”? “在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”因此，发挥立法的引领和推动作用，重点是坚持在法治框架内开展先行先试和制度创新。对宪法和法律，我们任何时候都要保持敬畏之心，怀有惶恐之意，红线不能触碰，底线不能逾越。改革方案、改革举措的研究和设计过程，应当是立法项目的研究过程，各方面、各部门要同步考虑改革涉及的立法工作，对迫切需要制定或者修改的法律法规，及时提出立法需求和立法建议，抓紧起草有关法律草案，适时提请人大及其常委会审议。各级党委政府研究深化改革的方案和举措，要吸纳同级人大法制工作部门同志参与，以便于人大法制工作部门及时跟进，同步做好相关立法工作，提出有关立法意见建议。有的重要改革举措，需要得到法律法规授权的，或者需要有法律法规依据的，要按法定程序进行，由有关方面依法提请人大及其常委会及时做出有关决定。

党的十八大以来，这方面已有成功实践。比如，为推进行政审批制度改革，经国务院提出议案，去年全国人大常委会先后两次一揽子通过了关于修改文物保护法等12部法律的决定和关于修改海洋环境保护法等7部法律的决定，还通过决定，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批，取消和下放一批行政审批事项，创新对外开放模式，改革工商登记制度。再如，通过关于调整完善生育政策的决议，启动实施一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的政策。这些都是立法决策与改革决策有机结合的重要实践，也是以法治思维和法治方式推进改革的重要体现，使改革更具合法性和协同性。在这方面，一些地方人大常委会也进行了积极的探索，积累了有益的经验。比如，北京市人大常委会在制定大气污染防治条例过程中，坚持体制改革和立法保障同步，与市政府共同组成工作小组，积极主动向市委汇报立法工作思路，围绕首都大气污染防治的指导思想、防治方式、防治体制、防治制度、防治措施等问题做了反复深入的研究，先后确定了“以人为本、环境优先、政府主导、全民参与、科学有效、严防严治”的立法宗旨，确立了政府主导，政府、法人、公民共同负责的公共治理体制，完善了污染物排放总量控制、信息公开、重污染天气预警等一系列制度。

发挥立法的引领和推动作用，要求立法要对火热的社会现实和宏大的改革进程进行主动谋划、前瞻规范和重点推进。一是，增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计，使法律规定的内容科学合理协调利益关系，真正解决现实问题。在立法模式和体例上，不求大而全，重在管用，重在实施。二是，增强立法及时性。在立法时效上，针对实践对法律提出的迫切需要，必须反应灵敏，及时启动立法程序，积极回应人民呼声。在具体制度设计上，既要下好先手棋，适度前瞻地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行规范和引导，又要精雕细刻，出细活、出好活。三是，增强立法系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，弹好钢琴，在立此法时就考虑改彼法，改彼法时就考虑立他法，特别是要结合重要法律的出台，同步修改或废止相关法律法规，做到各项制度相互衔接、统筹协调、形成合力。

第二，更加注重提高立法质量。立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。党的十八届三中全会明确提出，要“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”，提高立法质量。十二届全国人大常委会成立以来，我们把着力提高立法质量摆在更加突出的位置，积极探索完善立法工作机制，积累了一些经验，和大家交流。

一是，努力增强法律的可执行性、可操作性。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，能具体就具体，能明确就明确，能在法律中规定清楚的，就不一定另搞配套法规，确保法律规范严谨周密、可靠管用。比如，针对旅游市场中的“零团费”、强迫购物等顽症，在旅游法中作出具体的禁止性规定，对旅游社经营提出了“三个不得”（即不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者；不得指定具体购物场所；不得安排另行付费旅游项目），对导游和领队提出了“三个不得”（即不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动；不得向旅游者索取小费；不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目），同时加强了市场监管，并规定了严格的法律责任。

二是，积极探索开展法律案通过前评估工作。先后对旅游法、特种设备安全法、商标法修正案、消费者权益保护法修正案、环境保护法修订草案等法律案开展通过前评估工作，邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层同志等，就草案内容的可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估，取得较好效果。

三是，完善公布法律草案征求意见机制。积极拓展人民有序参与立法途径，在向社会公布法律草案一次审议稿的基础上，明确法律草案二次审议稿也要向社会全文公布，继续广泛征求各方面意见和建议。先后对环境保护法修正案、消费者权益保护法修正案、资产评估法等法律草案二次公开征求社会公众意见。同时，注重增强公众参与立法工作的实效，健全公众意见采纳情况反馈机制，积极回应社会关切。在制定旅游法、修改商标法和消费者权益保护法的过程中，针对公众反映比较集中的零负团费、强迫购物等旅游乱象，商标审查时间过长、网络购物实行无理由退货等问题，从法律上作出明确规定。

第三，更加注重加强重点领域立法。立法工作要在统筹兼顾的基础上，突出重点，努力推动改革亟需的立法任务按时完成。比如，修改预算法、证券法、税收征收管理法、“外资三法”等，制定基本医疗卫生法、房地产税法等若干单行税法、电信法等，还比如当前各方面高度关注、实践需求迫切的网络安全、反恐怖等方面的立法，都要加强协调，集中力量推进。加强重点领域立法，眼下需要下大力气的是加快推进财税立法，落实税收法定原则。我国现有18个税种，只有企业所得税、个人所得税、车船税等3个制定了法律，其余15个都是由国务院制定的暂行条例。此外，有几十个部门规章，5500多个规范性文件。这样一种税收制度框架，不仅有悖于税收法定原则，与法治精神背道而驰，其缺陷和负面影响也日益显现，必须下决心调整。落实税收法定原则，是宪法的要求，是党的十八大和十八届三中全会提出的任务。为此，有关方面已提出建议，凡是新开征税种，都直接由法律作出规定，不再搞条例；凡是需要对现行15个税收条例进行修改的，都要修改上升为法律，相应废止条例。无论如何，对现行15个税收条例，都要区分轻重缓急，列出上升为法律的时间表，划出路线图，有计划按步骤推进，每年完成两至三个，到2020年全部完成；届时，相应废止1985年全国人大的授权决定。税收法律出台后还可根据需要修改完善。

（二）依法加强和改进监督工作，保证宪法法律的有效实施

根据监督法的规定，各级人大常委会监督的形式主要有七种：一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告；二是听取和审议政府年度决算报告，计划执行情况报告，预算执行情况和审计工作报告，审查和批准年度决算；三是对法律实施情况组织执法检查，听取和审议执法检查报告；四是对规范性文件进行备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是审议和决定撤职案。下面，我着重讲一下专题询问和备案审查。

关于专题询问。近年来，全国人大常委会开展了一些积极的探索，收到较好社会效果。从2010年开始，全国人大常委会结合听取政府有关部门专项工作报告，每年都要安排三场针对政府不同部门工作的专题询问。2013年，分别结合传染病防治、国家财政科技资金分配与使用、农村扶贫开发等报告，先后开展了3次专题询问，充分发挥了专题询问的建设性和促进性作用。特别是张德江委员长亲自主持本届常委会第一次专题询问，并逐一点评，现场问答深入、气氛热烈。2013年的三次专题询问，每一次都有新进展。一是，现场随机提问比例不断提高。二是，现场互动不断增强。三是，媒体开放度不断加深。总的来看，经过这些年的探索和实践，专题询问的质量不断提高，有力推动了有关方面改进工作，不仅丰富了人大监督工作的方式方法，而且深化了人大监督工作的针对性和实效性。

关于规范性文件备案审查。近年来，全国人大常委会高度重视备案审查工作。我们在做好被动审查的基础上，进一步加强主动审查：着力加强对行政法规、地方性法规的备案审查和清理指导；对“两高”司法解释进行主动审查，并督促“两高”对现行司法解释和具有司法解释性质的规范性文件进行集中清理；纠正行政法规、地方性法规和司法解释中存在的明显与法律不一致的问题。比如，2013年，全国人大常委会对国务院新制定的19件行政法规，最高人民法院、最高人民检察院新制定的32件司法解释，逐件逐条进行审查，对审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题，督促制定机关及时修改或废止，收到较好效果。同时，我们对接收到的公民、组织提出的包括行政法规、地方性法规、司法解释、规章等多种规范性文件的62件审查建议，逐件分类、认真研究。对属于审查范围的25件法规、司法解释，我们都提出了审查研究意见，对存在问题的法规、司法解释，我们先报告研究意见和处理建议，经常委会领导批示同意后，与制定机关进行当面沟通、座谈或者电话沟通，提出我们的意见。对不属于审查范围的规范性文件，经研究认为建议所涉及的规范性文件存在问题的，报告研究意见，并提出转送有权机关研究处理的建议。

按照三中全会“通过备案审查积极回应社会关切”的要求和常委会的部署，近年来我们一直在探索建立健全备案审查工作中的沟通、反馈等工作机制。一是，我们选择了一些具有代表性、敏感性的审查建议，在审查过程中与制定机关进行沟通，督促有关方面及时启动修法程序，自行进行纠正，并书面向建议人进行反馈。二是，我们邀请建议人当面反馈研究意见。

（三）加强县乡人大工作和常委会自身建设，为坚持和完善人民代表大会制度，全面推进依法治国夯实基础

我国人民代表大会制度拥有巨大优势，但也需要与时俱进，继续发展与完善。在各级人大及其常委会的建设方面，还存在一些问题：一是，机构设置、权力分配与民主法治建设要求不相适应，存在着“上大下小”的问题。各级人大及其常委会的设置是越往上机构越大、权越大，越往下机构越小、权越小，呈倒“金字塔”型。也有同志说是“头重脚轻中间轻”。二是，履职难的问题依然不同程度存在。由于有些方面对人大工作认识上的偏差，人大开展工作得不到支持，在某些地方、某些方面，人大工作受到的各种制约还比较多，不被重视的现象依然存在，“腰杆子不硬”的问题仍然没有得到根本解决。三是，人大工作队伍建设亟待加强。人大工作的政策性、法律性、专业性都很强，对工作人员的素质要求也高。但长期以来，人大干部年龄偏大、结构单一，难以适应依法履职的需要，难以适应国家对民主法治建设的需要。此外，在有的地方，还发生了严重违纪违法案件，比如，去年的湖南衡阳破坏选举案，是新中国成立以来从未有过的以贿赂手段严重破坏人大代表选举案件，性质严重、影响恶劣，是对我国人民代表大会制度的挑战，触碰了我国社会主义制度的底线和我们党的执政底线。这个案件向我们的政权建设敲响了警钟，值得我们深思。

十二届全国人大成立以来，张德江委员长高度重视基层人大建设和常委会自身建设，先后在云南调研县级人大建设、在浙江调研乡镇人大建设，并就省级人大工作发表重要讲话。我体会，从坚持和完善人民代表大会制度的高度出发，与全面推进依法治国的历史重任相适应，必须高度重视这两项基础性工作。

一是，加强县乡人大工作。县乡政权是我国基层政权组织，是我们党执政的重要基础，县乡人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛，在县乡政权中具有独特的基础性的重要作用。我们要按照张德江委员长的指示精神，从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识县乡人大的地位，高度重视县乡人大的作用，切实加强县乡人大建设，努力提高县乡人大工作水平，扎实推动县乡人大与时俱进。目前，全国人大常委会正在组织对各方面反映较多的乡镇人大主席团和街道人大工委的地位、重大事项决定权的范围、县乡人大代表直接联系人民群众与接受选民监督、开好乡镇人大会议、做好县乡人大代表选举工作等问题进行深入研究。

二是，加强常委会自身建设。加强常委会自身建设，对于充分发挥人大及其常委会在全面推进依法治国中的重要作用至关重要。十二届全国人大成立以来，全国人大常委会在切实加强自身建设方面也下了很大功夫。比如，强调要从坚持正确的政治方向、加强人大常委会同人大代表的联系、切实改进作风、不断加强学习和理论建设、自觉接受监督这五个方面，加强常委会自身建设。又如，包括张德江委员长和其他委员长会议成员在内的常委会组成人员直接联系全国人大代表，畅通社情民意反映和表达渠道，使全国人大常委会的工作更加贴近民生、反映民意、解决民需；党组和常委会的集体学习，不断增强学习实效，努力建成学习型人大常委会；充分发挥专门委员会作用，加强同地方人大的联系。我体会，这些做法值得地方人大常委会学习借鉴。

今年9月，我们将迎来全国人民代表大会成立60周年。我们要以此为契机，深入宣传人民代表大会制度的光辉历程、显著成就和实践经验，深入宣传我国根本政治制度的优越性，坚定制度自信，不断推动这一制度与时俱进，发展完善。

（原载《北京人大》2014年第7期）