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保护湟水，法制先行。为了保护好青海人民的母亲河，省人大常委会早在1992年就制定出台了《青海省湟水流域水污染防治条例》（以下简称条例）。此后，根据省情实际，分别于1998年、2005年对条例进行了两次修订。2008年，全国人大常委会对水污染防治法修订后，省人大常委会、省政府及时将湟水流域水污染防治条例修订工作列入了重要日程。2012年，省人大常委会首次开展了湟水流域水污染防治工作专题询问，随后省政府也制定出台了《关于进一步做好湟水流域综合治理的实施意见》；同时，在深入调研、广泛征求意见的基础上，根据修订后的水污染防治法的规定，结合我省实际，对条例进行了修改。条例于2013年9月27日经省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过，自2014年1月1日起施行。
一、条例修订的背景及必要性
《青海省湟水流域水污染防治条例》自1992年颁布施行以来，对控制和减轻湟水流域水污染，保护生态环境和人民群众生活、生产用水安全，促进经济社会可持续发展发挥了积极作用。但是，随着流域内经济的持续快速增长和经济规模的扩大，以及人口总量的增加，湟水流域水污染出现了一些新情况、新问题，水污染防治工作面临着旧账未清、新帐又欠的局面。突出表现在以下几个方面：一是水污染物排放总量居高不下，生活污水逐年增加，处理难度加大。长期以来，湟水河作为沿湟城镇生活污水、工业废水以及农村面源污染的受纳水体，超负荷容纳，导致污染严重；二是污水处理收集率低、污水处理率低、污水处理厂正常运转效率低、城镇污水回用率低和污水处理标准低的问题，没有明显改善；三是湟水河水资源利用率超过60%，开发利用程度过高，加之水资源短缺，径流量较小，降低了流域水体的自我净化能力；四是化肥、农药使用不科学，缺乏有效监管，农村垃圾、废水污染日趋严重，治理难度大；五是企事业单位以及公众的环境意识淡泊，对流域水环境保护的认识不到位；六是守法成本较高，违法成本较低，需要进一步完善法律责任，加大处罚力度；七是流域内各级政府及相关部门水污染防治执法能力有待加强，政府、企业、群众共同治理水污染的长效机制需要进一步健全。导致出现以上问题，造成湟水流域水污染的原因很多，而法制的不完善是其中重要的原因。特别是2008年水污染防治法修订以后，条例与上位法规定不尽一致，不能适应湟水流域水污染防治工作新情况、新形势的问题进一步凸显。因此，对现行条例进行修订迫在眉睫。
2013年7月，省政府提请审议《青海省湟水流域水污染防治条例（修订草案）》，省人大常委会总结该条例实施近20年来的经验教训，根据当前的新形势、新问题，对条例修订草案进行了全面审议。修订后条例仍分为五章，但条文内容作了较大修改，条文数量由修订前的四十四条增加到五十七条。新修订的条例进一步加强了政府及环保部门的职责；规定了严格控制工业污染和城镇生活污染的措施；进一步加大了农业面源污染防治，推进环境综合治理；在加大处罚力度的同时，进一步明确了环境污染责任保险制度。这些规定符合修订后的水污染防治法和湟水流域水污染防治工作实际，具有较强的可操作性，有利于湟水流域水污染防治，有利于保护和改善环境，有利于保障群众生产、生活用水安全，有利于促进湟水流域经济社会全面协调可持续发展。
二、条例规范的主要内容
（一）进一步强化了政府及环境保护等部门的职责。修订前的条例第四条、第五条、第六条、第四十二条等对政府及环境保护等部门的水污染防治职责以及问责作了规定。但这些规定与湟水流域水污染防治和水环境保护的新形势、新要求相比，显得比较笼统，有必要进一步细化和补充。政府在水污染防治中起着主导作用，负有重大的责任。环境保护部门是水污染防治的统一监督管理部门，负有直接责任。水利、农牧等其他相关部门也在各自职责范围内对水污染防治中起着重要作用。要解决湟水流域水污染问题，必须依法加大对政府及环境保护等部门的问责力度，这不仅是水污染防治的需要，从一定意义上说，也是建设法治政府的要求。因此，从法律上强化政府及环境保护等部门的责任，对其确定更具体、更明确的职责是十分必要的。同时，明确人大及其常委会以及广大人民群众对政府及其部门的监督权，注重调动社会各界对防治水污染、保护水环境的积极性，督促政府及环境保护等部门在行使水污染防治职责时不缺位、不推诿，敢尽责，敢担责，也是修订条例的题中应有之义。为此，条例从以下几个方面予以了强化：一是明确界定了各级政府的职责。规定湟水流域县级以上人民政府应当将水污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，采取各种对策和措施，治理湟水流域水污染，对本行政区域的水环境质量负责。（第四条）二是明确了环境保护及其他部门的职责。规定环境保护主管部门对本行政区域内湟水流域水污染防治实施统一监督管理，加强对水污染防治工作的指导和服务。政府其他部门要在各自职责范围内，对有关湟水流域水污染防治实施监督管理。（第五条）三是确立了对政府的考核制度和水环境保护目标完成情况的定期报告制度。规定省人民政府要将重点水污染物总量控制指标完成情况、跨行政区界断面水质达标情况纳入对湟水流域市（州）、县（区）人民政府及其负责人年度和任期考核的内容，将考核结果作为对政府及其负责人政绩评价的内容，并向社会公布考核结果。湟水流域县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会或者常务委员会报告本行政区域水环境保护目标完成情况。（第六条）四是规定了政府及其部门的信息公开义务，保障群众的知情权和监督权。规定县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展水污染防治法律法规和科学防治水污染知识的宣传教育活动，任何单位和个人都享有环境信息的知情权、监督权，有权对污染损害湟水流域水环境的行为进行检举。（第七条）同时，还规定湟水流域县级以上人民政府应当定期发布湟水流域水环境状况信息和水污染物排放状况信息。环境保护、水行政、国土资源、住房城乡建设、农牧、交通等行政部门应当建立有关水污染防治的信息通报制度。（第二十三条）五是进一步严格了责任追究，确保政府及其部门依法履职。规定未完成水环境保护目标，造成水环境质量明显下降的；违反产业政策和本条例规定核准、审批建设项目的；未依法进行环境影响评价或者环境影响评价文件未经批准，擅自核准、审批建设项目的；违法审批建设项目环境影响评价文件的；未依法履行政府环境信息公开义务的以及其他未依法履行职责的都要依法追究法律责任，体现了权责相应的原则。
（二）加大了对工业污染的控制力度。目前湟水流域规划区内重点企业废水达标率不足80%，每年约有1050万吨未达标废水排入湟水，严重影响水体水质。据测算，2012年湟水流域29.1%的污染来自工业废水，其中COD（化学需氧量）排放量已占到流域COD排放总量的37.8%，达2万多吨。为了强化工业污染源治理，推进水污染物减排，条例从以下几个方面作了规定：一是从源头控制，合理布局工业企业。规定省人民政府有关部门和县级以上人民政府应当合理规划湟水流域工业布局和产业规模，加快产业结构调整，发展循环经济和高技术、高效益、低能耗、低污染的产业，促进企业技术改造。（第三十四条）二是抓住主要矛盾，管住污染严重的特殊行业。规定在整个湟水流域禁止新建水电站以及造纸、鞣革等严重污染环境的项目。在湟水流域工业园区外禁止新建、扩建化工、有色金属冶炼、印染以及危险化学品的生产、储存、使用等建设项目。在湟水流域工业园区新建、改建、扩建化工、有色金属冶炼、印染以及危险化学品的生产、储存、使用等建设项目，应当符合国家产业政策、行业发展规划，并严格执行技术标准、环保标准和节能标准。（第三十五条）三是提高企业排污标准，减轻污染危害。规定工业企业水污染物排放，有行业排放标准的，执行行业排放标准的一级标准；没有行业排放标准的，执行《污水综合排放标准》的一级标准。同时，要求省人民政府应当根据国家和省水环境质量标准以及本省经济、技术条件，适时制定严于国家水污染物排放标准的湟水流域地方水污染物排放标准。（第十一条）四是加大对企业超标超量排放的监管。规定湟水流域县级以上人民政府环境保护主管部门，应当向社会公布水污染物排放超过排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标的企业名单。列入名单的企业应当在名单公布后三十日内，在所在地主要媒体上公布水污染物排放状况等相关信息。（第二十四条）五是规定了强制清洁生产审核制度，从源头削减污染。规定对污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准的或者污染物排放总量超过核定指标的企业以及使用有毒有害原材料、排放有毒有害物质的企业，实施强制性清洁生产审核，并将审核结果在当地媒体上向社会公布。（第三十六条）六是探索建立环境污染责任保险制度，保障公益。规定工业企业应当加强环境风险防范管理，推行环境污染责任保险制度，及时赔偿污染受害者损失，保护污染受害者权益。（第二十七条）
（三）加强了城镇生活污水污染的防治。据测算，2012年排放的生活污水占湟水流域废水总量的70.9%，氨氮排放量占湟水流域氨氮排放总量的74.8%，整个流域每天有约10万吨城镇生活污水未经处理直接排入湟水河。为了有效控制城镇生活污水污染，条例从以下几个方面采取了措施：一是加大城镇污水集中处理设施及其配套设施建设。规定湟水流域县级以上人民政府应当组织相关部门编制本行政区域城镇污水处理设施建设规划，通过财政专项和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇和工业园区生活污水集中处理设施及配套管网。住房城乡建设部门应当按照规划，组织建设城镇污水管网和污水处理设施等环境保护基础设施，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。（第三十九条）二是加大对城镇污水集中处理运营单位的支持，同时加强监督。规定政府应当鼓励有资质的运营单位承担城镇污水集中处理设施的运行和管理，为单位和居民排污提供有偿服务。城镇污水集中处理运营单位应当保证污水集中处理设施正常运行，达标排放。（第四十条）三是加强对排污口的监管。规定排污单位应当按照国家环境保护标准设置规范的排污口，并设置标注单位名称和排放污染物的种类、数量和浓度等内容的标志牌。进入城镇污水集中处理设施的，应当在接管处设置采样口。禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式向湟水流域水体或者地下排放水污染物。（第十九条）四是明确了城镇生活污水的排放标准，为监管提供技术依据。规定城镇污水集中处理设施水污染物排放按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》执行。（第九条）
（四）进一步完善了农业面源污染防治和农村生活垃圾处置的措施。当前农业普遍使用化肥，据科学测算，化肥的利用率只有30%左右，其余大量化肥积留在土壤和秸秆等附着物上，经雨水地表径流进入河流，成为水体面源污染的主要来源。湟水流域农业面源带来的COD排放每年近1.6万吨，占流域COD排放的约25%。且随着经济社会发展，农村城镇生活垃圾、生活污水、畜禽粪便等污物产生量越来越大，处理难度越来越高，加之一些小型养殖场缺乏畜禽粪便无害化处理设施，遇到雨水，这些污物随地表径流进入河流，对水体造成严重影响。因此，为了加强村镇环境综合整治，减少农业面源污染，条例从以下几个方面作了规范：一是强化了乡镇人民政府的具体职责。规定湟水流域乡镇人民政府应当配合有关部门指导农牧业生产者科学合理使用农药化肥、处理农牧业生产废弃物，并做好生活垃圾处置以及环境基础设施建设等相关工作。（第四条）二是对化肥使用的监督作了具体规定。要求农牧主管部门和其他有关部门应当加强对农药化肥的污染防治，控制农药和化肥过量使用，推广使用绿色生态肥料和高效、低毒、低残留的生物农药，推行人畜粪便、秸秆等废弃物的资源化、无害化处理。运输、贮存和使用农药应当符合国家有关农药安全规定和标准。（第四十三条）三是对临河餐饮服务业以及沿河修建的厕所作了规范。规定湟水流域沿河餐饮服务经营者应当安装油水分离器或者隔油池等污染防治设施，不得随意倾倒污水或者将污水直接排入水体。沿河修建的厕所应当符合国家卫生厕所标准，不得将污水、污物直接排入水体。（第四十四条、第四十五条）四是对畜禽养殖场的污染治理作了较细的规定。要求湟水流域内的规模化畜禽养殖场、养殖小区和屠宰场应当建设水污染防治设施，保证畜禽粪便、污水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，实现污水达标排放。新建规模化畜禽养殖场应当科学规划、合理布局，提高准入标准，符合防护距离要求，建设完备的污染物处理设施。不得向水体倾倒畜禽粪便、丢弃畜禽尸体及其他畜禽养殖废弃物。（第四十六条）
（五）进一步完善了法律责任规定。条例关于法律责任的规定，一是提高了可操作性。如第五十条规定的对人民政府、环境保护等有关部门、工业园区管理机构及其工作人员追究法律责任的几种情形，都是严格、可操作的，避免笼统化。二是在符合法律、行政法规规定的前提下，加大处罚力度，提高违法成本。如第五十一条规定企业不公布或者未按规定要求公布重点水污染物排放情况的，由县级以上人民政府环境保护主管部门代为公布，处以一万元以上十万元以下的罚款。第五十二条规定企业违反本条例规定在湟水流域新建、改建、扩建建设项目的，由环境保护主管部门责令停止建设，限期恢复原状，处以二万元以上二十万元以下的罚款。三是注重处罚与违法行为的危害后果相一致，同时注意对各违法行为处罚额度的平衡与协调，避免畸轻畸重。如第五十三条规定，企业不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假的，或者实施强制性清洁生产审核的企业不报告或者不如实报告审核结果的，由县级以上人民政府环境保护主管部门、经济主管部门按照职责分工责令限期改正；拒不改正的，处以十万元以上三十万元以下的罚款。
此外，条例还根据环境保护法、水污染防治法的规定，对湟水流域水污染防治规划编制、水污染物排放总量控制、环境影响评价和“三同时”、排污许可、饮用水源保护、环境综合治理等制度作了规定，这些内容主要是严格遵循上位法的规定，同时也结合本省实际作了一些细化规定，在此不再赘述。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规二处）