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经过数十载的努力与实践，人们对于人民代表大会制度是我国的根本政治制度已然耳熟能详，对于人大的性质、地位、作用也能大略知晓，但对于人民代表大会制度作为根本政治制度的根本性之所在却不甚明了，本文试对此作一粗浅分析。
一、我国代议制民主的制度变迁
古往今来，作为政治制度的民主可分为两种：一种是2000多年前在古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举议员（或代表）组成代拟机关，来管理国家和社会公共事务的间接民主制，人们惯称为“代议制度”。
代议制是由选举产生的代议机关，根据少数服从多数的原则，决定国家政治经济文化和社会生活等重大事情的制度，是间接民主的形式，现代国家普遍实行代议制。资本主义国家的代议机关是议会，主要行使立法的职能，其权力受到行政机关的制约。我国的人民代表大会制度是个新型的代议制，人民代表大会统一行使国家权力。简言之，现代国家尤其中国这样的“超大社会”，已不是古雅典城邦那样的“小国寡民”，不可能通过“直接民主”，由全体人民（公民）亲自行使国家权力。这样，人民就需要由少数人作为他们的代表，组成代表大会，代表人民行使国家权力。这就是“代议民主”。
代议制民主作为现代民主政治的重要制度安排，是人类为民主而抗争的产物。17世纪，英国通过资产阶级革命，首先建立起代议制，随后，美国、法国、德国等国先后建立起来。1917年随着俄国十月社会主义革命的胜利，建立了人类历史上第一个社会主义国家，实行代议民主共和制，成立了代议机关苏维埃。以后的社会主义国家先后都实行了代议制。目前，代议制主要有两种形式，即君主立宪制和民主共和制。英国是最典型的议会制的君主立宪制，美国是最典型的资本主义国家的代议民主共和制。在资本主义国家普遍实行君主立宪制或民主共和制，在社会主义国家主要采用民主共和制。
我国的代议制民主最初是从西方国家移植过来的，经过一系列的制度变迁，形成了具有中国特色的代议制民主政体——人民代表大会制度。人民代表大会制度发展于我国第二次国内革命战争时期，为了适应当时日益发展的革命形势的需要，1931年中共中央在江西瑞金举行了第一次全国苏维埃代表大会，并通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。苏维埃即代表会议，作为我国代议制民主政体的雏形，是当时的中共中央为统一领导各红色区域的革命斗争，根据共产国际的指示精神建立的。而我国目前的人民代表大会制度就是在这一政体的基础上形成和发展起来的。1954年9月，在全国普选的基础上，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内的确立。我国的人民代表大会制度建立后，经过了曲折发展和历史的严峻考验，直到“文化大革命”后才得以恢复和发展。
二、人民代表大会制度的基本内容
按照宪法规定，人民代表大会制度的基本内容应包括：
第一，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是人民代表大会制度的核心内容。
第二，国家机构实行民主集中制原则，这是人民代表大会制度的根本组织原则。这一原则规定了三个方面的关系：一是人大同人民的关系，即各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。民主选举，是民主集中制的基础、也是人民代表大会的首要特征。这种选举，实质是一种委托，即本来属于人民的权力，委托给自己选出的代表，代表他们去行使国家权力。它表明了人民代表大会权力的渊源，即这种权力来自人民，人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，对人民负责，人民监督。选民或原选举单位可以依照法定程序，罢免自己选出的代表。二是人民代表大会同其他国家机关的关系，即国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是中央和地方的关系，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。
第三，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。这是在我们这样一个多民族国家实行的政权组织形式的重要特点。
第四，国家实行和维护统一的社会主义法制，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。国家法制统一，是人民民主制度的基本保障。
以上四个方面互相贯通、融合，构成了我国人民代表大会制度的基本框架。对人民代表大会制度的内涵可以概括表述为：人民代表大会制度是根据一切权力属于人民的原则，经过民主选举国家权力机关，并由国家权力机关产生其他国家机关，从而按照高度民主和高度集中相结合的原则实现人民当家作主的政权组织形式。
人民代表大会制度作为根本政治制度，其根本性可以从以下三个方面加以理解：
从这一制度的来源看，它是中国共产党领导人民在长期革命斗争中，经过不懈探索和实践，紧密结合我国国情，创立的最适合生产力发展的国家形态的民主形式。这一制度的产生和确立，是历史的选择，人民的意愿。
从这一制度在国家政治生活中的地位看，人民代表大会制度代表了我国政治生活的根本方面，而其他方面的制度，如司法制度、军事制度、人事制度等都只能表示我国政治生活的一个方面，而且这些制度都是由人民代表大会制度派生的，从属于人民代表大会制度。
从这一制度在国家政治生活中的作用看，国家的一切重大事项，都是由人民代表大会决定并监督其国家机关实施的。人民代表大会制度在国家政治生活中的重大作用突出表现在，它直接关系到人民民主权利的实现，关系到人民民主专政的实现。
三、县级以上地方人大及其常委会的地位和工作特点
根据宪法和地方组织法的规定，我国县级以上的地方国家机构分为权力机关、行政机关、审判机关、检察机关。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使地方国家权力，同时把人民委托给它的一部分权力授予它产生的政府行使行政权、法院行使审判权、检察院行使检察权。在整个国家机构中，人民代表大会处于重要的基础地位，它与其他国家机关的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。
地方各级人民代表大会闭会期间，需要有常设机关经常地行使地方国家权力。1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，规定县和县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，标志着我国地方人大常委会制度的确立。在县以上各级地方人民代表大会设立常委会，是我国人民代表大会制度发展历程中一次新的飞跃，一个质的变迁，它的设立，完善了地方及整个国家权力机关的架构，保证了人民可以经常性地行使自己当家作主的权力，推进了民主法制建设的进程，促进了党的执政方式的更新，使我国的人大制度登上了代议制发展史上新的高度，开创了代议制的一个崭新形态，这是中国人民代表大会制度对世界代议制度、世界政治文明的一个重要贡献。
法律规定了地方人大常委会是本级人民代表大会常设机关的地位，并赋予了14项职权，我们一般将其概括为立法、监督、重大事项决定、人事任免四项职权。县级以上的地方人大常委会隶属于本级人民代表大会，受本级人大的领导和监督，对本级人大负责并报告工作。县级以上地方人大常委会与其他国家机关的关系与本级人大与其他国家机关的关系是相同的：即地方人大常委会通过的决议、地方性法规，其他国家机关和本行政区域的公民都必须遵守和执行；地方人大闭会期间，政府、法院、检察院都要向本级人大常委会负责并报告工作。
由此可见，县级以上地方各级人大及其常委会在本级国家机构中处于全权的核心的地位。这种地位主要体现在以下三个方面：第一，地方国家行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，在人民代表大会闭会期间，人大常委会可以决定上述国家机关正职领导人员的代理人选和副职领导人员的个别任免；第二，政府、法院、检察院对本级人民代表大会负责并报告工作，地方人大闭会期间受它的常设机关人大常委会的监督。地方人大及其常委会统一行使本行政区域的国家权力，不受本级其他国家机关的制约，也不允许其他国家机关与其保持权力平衡。地方人大及其常委会的这种核心地位，是由人民在国家中的主体地位决定的，是由我们国家的国体和政体决定的。
人大工作的特点主要有以下三点：第一，人大及其常委会是直接对人民负责的国家权力机关，其工作具有创制性的特点。具体表现为立法权和决定权，人大及其常委会把人民意志和代表人民利益的党的主张，通过法定程序变成国家意志。人大及其常委会不向任何国家机关负责，只向人民负责，各级人大常委会只对选举产生它的人民代表大会负责，这就决定了上下级人大之间不是领导关系，上级人大不能向下级人大下命令、作指示。上下级人大的关系可以概括为：法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。
第二，人大及其常委会是集体行使职权的国家权力机关，其工作具有合议性的特点。具体表现为集体讨论问题、集体决定问题。也就是我们通常讲的“集体有权、个人无权”。一切决定的作出，都是通过集体合议，而不是个人或者少数人说了算。合议性的特点还突出表现在人大工作主要是通过会议的形式来进行，作为权力主体，人大及其常委会唯有开会才具有权力能力，作出的决定才具有法律效力。
第三，人大及其常委会是严格按照法定规则科学行使职权的国家权力机关，其工作具有程序性的特点。民主程序是民主的具体化、动态化，是民主实质得以实现的保证。没有程序做保障，民主就是一句空话，人大的一切工作都要严格按照规定的程序办，一定意义上就是要“循规蹈矩”、“按部就班”。
四、我国人民代表大会制度和西方国家议会制度的本质区别
我国的人民代表大会制度属于代议民主共和制，与某些资本主义国家的代议民主共和制属于同一类政体，具有某些共同的特征。资本主义国家的代议民主共和制，最典型的当数美国。我国的“议行合一”的人大制度与“三权分立”的美国代议民主共和制（总统制）有着本质区别。
一是“权源”有别。美国的国会与总统分别由选民以两种并行的选举而产生，分别以“人民”为权源，分别只掌管立法权与行政权（分权）。我国是人民选出人大，人大产生政府，人大的权源在人民，政府的直接权源在人大。人大统一掌管全部国家权力（议行合一），不仅是立法机关，而且是国家权力机关，政府只能行使人大所委托的国家行政权，因此是国家行政机关。
二是“地位”有别。美国的总统（行政权）既然与国会（立法权）一样并行地产生于选民的选举，既然不是从国会获得权力委托，自然可以与国会地位相当，平起平坐，谁也不对谁负责。我国的政府由人大产生，政府的权力来自人大，因此，人大的地位高于政府，政府只是人大的执行机关，对人大负责，这是顺理成章的，我国的宪法规定，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。
三是“制约”有别。美国的国会与总统既然各有“人民”的权力委托，既然平起平坐，那么，你可以制约我，我也可以制约你，构成“互相制约”。按照他们的理论，“互相制约”可以达到权力之间的平衡，即“制衡”。在我国，既然政府权力来自人大，人大的地位高于政府，那么，政府就应当接受人大监督，而不能反过来监督人大。监督也是一种制约。我们是“议行合一，单向制约”，而不是美国那样“三权分立，互相制衡”。
我国实行人民代表大会制度，由人民代表大会统一行使国家权力，同时对于国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分，使国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关能够在各自的职权范围内协调一致地进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中现象，又可以使各项工作有效地进行。人大、政府、法院、检察院都是代表人民的利益、为人民服务的，其根本目标相同，只是分工不同、职责不同。人大同政府、法院、检察院之间的关系不是并列，更不是对立的，而是产生和被产生、决定和执行、监督和被监督的关系。这种监督既是一种制约，也是一种支持和促进，它既可以使政府、法院、检察院的工作以人大及其常委会为依靠，获得强有力的支持，又可以把政府、法院、检察院的工作置于人大及其常委会的有效监督之下，防治权力滥用，避免重大失误。准确处理国家权力机关与各个执行机关的既制约有支持的关系，能够保证国家权力合理配置和有效运行。
我国的代议制民主体现出西方代议制民主无法比拟的优越性，主要体现在以下四个方面：首先，从政治统治来看，人民代表大会制度是真正实现人民当家作主的重要制度设计。与西方国家议会的议员通常只是作为个别利益集团的代言人不同，我国的人大代表是真正从人民中产生的，因而也是能够真正代表人民意志的，这有利于保证我国的代议制民主是真正“按照人民的意志进行的政治统治”。其次，从政治决策来看，人民代表大会制度是实现政治科学化和民主化最为有效的制度过程。公民通过自己选举的代表参与政府的政治过程，从而间接地作用于政府的政治决策，最终影响“社会价值的权威性分配”。同时，人民代表大会的决策过程的本身是一个公开的、程序化、法制化的体制过程。再次，从政治监督来看，人民代表大会制度是防止政治权力滥用最为合理的制度安排。与西方国家“三权分立”代议制民主政体不同，我国“议行合一”的代议制民主政体能更有效地将行政权和司法权置于代表人民利益的最高权力的监督之下，从而有利于防止政治权力的滥用。最后，从政治参与来看，人民代表大会制度是保障公民的政治权利与自由最为有力的制度形式。与西方国家在选举的资格方面所作出的种种限制相比，我国公民享有广泛的选举权利，这有利于保证人民代表大会制度具有广泛的代表性，使其真正成为“人民的论坛”，从而为公民的政治权利与自由提供有力的制度保障。
世界上没有放之四海而皆准的民主发展道路和民主模式，也没有一成不变的民主发展道路和民主模式，任何一个国家的民主都还在发展、演变之中。中国还处在社会主义初级阶段，中国特色社会主义民主的实践只有短短几十年时间，在民主的具体实现形式、运作机制以及制度化、规范化和程序化建设等方面还不够成熟和完善。坚持和完善人民代表大会制度，就必须认真研究世界各国民主发展的经验教训，在竞争比较中取长补短，在求同存异中共同发展，以更加开放的胸襟学习和借鉴人类政治文明的一切有益成果，更好地体现时代精神，顺应世界民主发展潮流。□
（作者系省人大常委会办公厅研究室主任）