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防震减灾作为社会公益事业，关系公众生命安全、社会稳定和经济发展。加强防震减灾法制建设，依法保障防震减灾事业的科学发展，对于青海这样一个地震多发省份来说具有重要的现实意义。
一、上海等四省市防震减灾地方立法概况
为更好地完成《青海省地震安全性评价管理条例》的修订工作，省人大教科文卫委员会与省地震局组成考察组，赴上海、海南、湖北、江西四省市进行了考察调研，学习借鉴外省市防震减灾地方立法的成功做法和经验。这次考察调研的四省市都是贯彻防震减灾法，加强防震减灾法制建设抓得紧、抓得实的省市。上海市紧密结合实际，不断完善防震减灾地方法规。继2001年颁布了《上海市建设工程抗震设防管理办法》、2003年颁布了《上海市超限高层建筑抗震设防管理实施细则》后，2010年又颁布实施了《上海市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》。海南省高度重视防震减灾立法工作，早在1996年就颁布实施了《海南省工程场地地震安全性评价管理办法》，随后又相继出台了一系列配套规章。2004年又对该办法进行了修改。1998年颁布实施《海南省防震减灾条例》，并根据防震减灾法等有关法律法规的新规定，于2007年对该条例进行了修订。江西省特别注重本省防震减灾地方性法规的修订工作，条例四年两改，真可谓紧抓不懈，求真务实。2000年6月，江西省人大常委会制定了防震减灾条例，2005年江西九江瑞昌发生地震后，2007年3月及时修订了该条例。2008年防震减灾法修订后，2009年江西省在全国率先完成了防震减灾法规立法质量评估工作，时隔两年，于2011年3月，又完成了对省条例的第二次修订。湖北省从2009年修订后的防震减灾法实施之日起，就安排部署地方性法规的修订工作。多次组织省防震减灾领导小组成员单位、全省地震系统以及有关专家开展了以贯彻实施防震减灾法为主题的研讨会， 2009年初形成了《湖北省防震减灾条例》初稿，2010年5月形成了修订草案送审稿报省政府，2011年5月23日召开省政府常务会议审议通过了条例修订草案。
二、上海等四省市地震安评管理地方立法的主要做法
（一）强化责任，建立健全工作制度和工作机制
责任重于泰山。考察交流期间，四省市对口部门的同志都有同感，认为强化责任、完善工作制度和工作机制是依法规范防震减灾工作，加强地震安评管理工作的关键。因此，他们通过地方立法，都建立健全了防震减灾组织管理体系，明确各级政府及其相关执法部门职责，完善工作制度，普遍建立了地方政府统一领导、地震工作主管部门和相关部门各司其职、密切配合、齐抓共管的工作机制。江西省在这方面的做法很有特点，措施得力。一是除明确地震工作主管部门职责外，还对发改、建设、教育等部门和新闻单位的职责逐一作了细化。二是在本省重大产业项目绿色通道建设上依法将地震部门列入其中，对防震减灾行政许可实行“统一受理、项目代办、快速转办、并联审批和办结告知”五项制度。据介绍，2011年，全省完成了网上审批和电子监察系统建设，防震减灾行政许可项目审批可通过网络接受社会监督，提升了各级地震部门服务社会、保障公众生命和财产安全的良好形象。三是新修订的法规通过明确各级政府和有关部门的法定职责，强化了防震减灾工作的监管力度，进一步规范了各级行政行为，抗震设防要求管理得到了全面加强。部分市县也相继出台了建设工程抗震设防要求管理办法，全省逐步把建设工程抗震设防要求纳入基建审批管理程序，并进入当地行政服务中心。海南省在强化各级政府对抗震设防要求的管理责任方面，也规定了社会公众对重大建设工程未达到抗震设防要求情况的知情权，增强了社会的监督力度。
（二）因地制宜，科学界定抗震设防标准和地震安评范围
抗震设防标准和地震安评范围是依法规范防震减灾工作的重要基础。四省市在这方面紧密结合本地实际，在立法中力求充实完善，切实可行。上海市对一般民建设计、建设工程抗震设防标准的管理全部按照7度进行设防，在管理方面与其他省相比，比较容易。2009年市人大常委会审议通过的实施防震减灾法办法，对本市需要进行地震安评的具体范围作了10项界定。同时，根据该办法要求，市建委与地震局联合出台了关于超限高层建筑需要开展地震安全性评价项目的确定办法，明确了超限高层建筑需进行地震安评的范围。调研期间，我们感到，根据西部大开发以来建筑工程的快速发展，青海的高层建筑也越来越多，该办法对我们的修订工作有一定的借鉴意义。海南省新修订的防震减灾条例在建立重大建设工程地震安评制度，开展地震安评工作范围和引导扶持建设农村抗震安全民居，提高农村民居建设施工质量等方面都作了明确规定，对我们的修订工作很有参考价值。
（三）坚持立法为民理念，突出建设工程抗震设防管理重点
总结历次地震血的教训，危害公众生命和财产安全主要是房屋设施的倒塌所致。四省市十分重视历史的经验教训，在地方立法中都将依法规范建设工程抗震设防管理作为重点内容，紧密结合各自实际，有针对性地制定相关措施，在抗震设防方面各有新意、各有亮点。上海市在地震安评和抗震设防管理方面做到“三个加强”：即加强对地震安评单位资质的管理，加强对地震安评市场的管理，加强对地震安评报告的审批力度。海南省在工程性防御方面亮点有三：一是明确规定“新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求”，特别明确了重大建设工程、生命线工程和地震后可能产生严重次生灾害的建设工程等27项工程必须进行地震安全性评价。还对27项工程建设项目以外的其他工业与民用建筑工程，规定要按照国家颁布的地震动参数区划图进行抗震设防，以确保各类建设工程都能达到抗震设防要求，确保公众生命财产安全。二是完善了抗震设防管理措施和程序。三是规定各级政府将农村抗震设防要求管理纳入村镇规划以及农村集中居住区的建设和管理。这样的规定，在全国关于农村民居地震安全地方立法中尚属首例。江西省2000年制定条例时，对地震动参数低于0.05g地区没有要求抗震设防。2005年九江瑞昌发生5.7级地震后，从抗震设防的实际需要出发，2007年修订的条例作了补充规定，要求地震动参数低于0.05g的地区，在经济条件许可的情况下，一般建设工程也应当采取必要的抗震措施。从2008年汶川特大地震发生后和开展立法评价调研的情况证实，这一制度的设定符合江西防震工作的实际需要，也符合江西省经济社会发展水平，为尽早实现综合抗御6级左右地震的目标奠定了很好的基础。同时，该省吸取汶川地震教训，对学校、医院等人员密集场所的建设工程，规定应当按照国家有关规定，高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行抗震设防。为了保证房屋等建筑安全，条例还明确了有关主管部门加强监管、从严把关的职责，规定凡项目可行性论证或者项目申请报告、工程设计中未包含抗震设防要求的建设工程，有关主管部门不得审批，并对相关主管部门违规审批设定了相应处罚条款，从而在审批源头上加了一道保险。湖北省注重强化对建设项目资金的投入，条例规定“省、市（州）人民政府和地震重点监视防御区的县级人民政府应当设立防震减灾专项资金”，并明确了专项资金的主要用途。这样规定，既贯彻了国务院提出的“年度目标责任”要求，也有利于州市政府和地震重点监视防御区县级政府加强防震减灾投入。
三、对修订《青海省地震安全性评价管理条例》的建议
（一）抓紧条例修订稿起草工作，按期完成立法任务
鉴于省地震安评条例的修订已列入2012年省级立法计划，省地震局要深入研究和应用近两年省内外调研成果，认真学习借鉴外省市的成功做法和经验，进一步总结和吸取汶川、玉树地震的经验教训，立足青海实际，坚持实事求是，确保如期完成该条例的修订工作。
（二）紧密结合省情实际，着力研究条例需要解决的重点问题
根据这次调研，结合青海实际，我们建议对以下问题深入研究并在条例修订中妥善解决：
1.关于农牧区民居地震安全问题
历史的教训告诉我们，地震灾害主要是因建筑物的倒塌造成的。目前，国家对抗震设防虽有统一标准及要求，但在青海广大农村牧区，由于农牧民自建房管理比较乱，建设时很少采取抗震设防措施。再则，我国在建设领域长期存在城乡二元体制，各项法规中对城市建筑均有严格约束，而对农村牧区自建房很少施行制约。因此应借这次条例修订之机，根据有关法律规定，学习借鉴外省市的一些做法及经验，对城镇工程建设抗震设防、农牧区民居抗震设防都要作出明确的规定。
2.关于将建设工程抗震设防要求纳入基本建设审批程序的问题
各类建设工程要按照抗震设防要求来设计、施工已成为全社会广泛关注的热点。目前，我省州地市县在实际工作中都十分重视这项工作，各级政府也是三令五申要把抗震设防要求纳入城市规划和基本建设管理程序，但由于在法律层面上没有明确的规范，各地在纳入基本建设审批程序时也存在“绕路走”的情况，存在管理源头上的隐患，需要切实依法加强管理，从源头上加强建设工程抗震设防要求的监管，确保所有建设工程达到抗震设防要求。因此，这次修订应当着力解决“有法可依”的问题，制定切实可行的监管措施，规范管理秩序。
3.关于强化地震安全性评价结果的应用问题
地震安全性评价结果是确定抗震设防要求的重要前提和依据，也是提高地震安全性评价管理条例质量的重要内容。建议在这次修订中首先要明确规定：重视地震安全性评价结果的应用，经授权的评审机构审定通过后，按照分级分类的原则由相应的县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或机构根据审定结果、综合工程的类别和重要程序等确定建设工程抗震设防要求，建设工程设计单位必须严格按照地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设计，建设单位必须严格按照抗震设计进行施工。其次，对不按地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设计的建设单位和设计单位，要作出加大处罚力度的相关规定，以确保建设项目的抗震设防安全。
4.关于加大对地震安评的监管和依法行政力度问题
地震安全性评价工作是一种科技行为，是地震科技直接服务于国民经济建设的重要体现，凡是具有地震安全性评价资质的单位都可以在资质确定的范围内从事此项工作。因此，一方面要依法规范对地震安全性评价从业人员和资质单位评审工作的监管，完善监管措施，使地震安全性评价工作有一整套程序，使评审者依法办事；另一方面，要有严格监管、严格按照范围界限开展地震安全性评价工作的规定，并界定相应的法律责任，确保抗震设防要求应用到建设工程的抗震设计之中。
四、关于尽快制定《青海省防震减灾条例》的建议
这次考察学习的四省市均出台了与防震减灾法相配套的地方性法规即防震减灾条例，近年来的实践也充分证明了条例对深入贯彻防震减灾法，推进本地区防震减灾工作发挥了至关重要的作用。青海是地震多发省份，而且经历了玉树强烈地震，因此很有必要尽快出台与防震减灾法相配套的《青海省防震减灾条例》。
其一，防震减灾法的贯彻实施迫切需要尽快制定该条例
2008年12月27日全国人大常委会通过了修订的《中华人民共和国防震减灾法》，并于2009年5月1日起正式实施。该法对防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等作了较大的修改和调整，并新增加了地震灾后过渡性安置和监督管理方面的内容，对防震减灾工作提出了新的更高的要求。根据防震减灾法精神，青海很有必要制定与之相配套的地方性法规，对修改的重大内容进行细化，以确保该法的贯彻实施。
其二，青海面临严峻的防震减灾形势急需制定该条例
国务院确定的2006年—2020年全国24个地震重点防御区,与青海有关的就有2个。2005年以来，我省共发生5级以上地震23次，其中5—5.9级19次，6—6.9级3次，7级以上1次，占同期中国大陆发生地震比例分别为36.5%；50%；50%。从2000年开始，5级以上地震年平均5.8次，未来几年我省震情形势还将十分严峻。特别是2011年“4·14”玉树7.1级地震造成了严重的人员伤亡和巨大的经济损失，严峻的震情形势要求我们必须对全省防震减灾形势清醒认识、科学分析、准确判断、有效应对，据此，制定《青海省防震减灾条例》迫在眉睫。
其三，青海防震减灾工作面临的诸多问题需要出台该条例
近年来，全省防震减灾工作虽取得了明显成效，但我们必须清醒地看到，全省防震减灾综合能力与社会需求相比尚显不足，与经济发达地区相比还存在许多薄弱环节。突出表现在：一是工作体系和运行机制尚待完善；二是地震监测能力严重不足；三是地震预测预报能力较低；四是预警与紧急处置系统尚不健全；五是农村民居和学校、医院等人员密集场所抗震设防工作亟待加强；六是各级地震应急救援队伍之间综合协调和抢险能力有待提高；七是各级应急避难场所基础设施急需完备；八是防灾减灾宣传普及教育仍显滞后，公众防震减灾常识和自救互救技能亟待增强。因此，制定《青海省防震减灾条例》既是贯彻实施防震减灾法的必然要求，也是在新形势下解决我省防震减灾工作突出问题的客观需要。□
（作者单位：省人大教科文卫委员会）