民主立法进“官员学堂”

        3月18日上午，青海省行政学院第32期县处级公务员培训班的课堂上气氛热烈，45名学员和4名教师踊跃发言，各抒己见，展开了对《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法修订草案（稿）》的讨论。这一民主立法进“官员学堂”的尝试别开生面，在青海多年的地方立法工作中尚属首次。
        《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法（修订）》是省人大常委会今年的立法项目。负责法规草案初审工作的省人大教科文卫委员会严格遵循民主立法、科学立法的原则，坚持提前介入，会同起草部门和省政府法制办进行深入调研，广泛征求意见，反复论证和修改完善，形成了修订草案稿。为进一步探索民主立法渠道的新途径，协助省人大常委会不断提高立法质量，委员会又安排办公室和省行政学院法学教研部合作，在行政学院第32期县处级公务员培训班的《立法民主与公众参与》课程中将理论知识学习与本省法规讨论结合起来，组织学员和有关教师对法规草案稿进行研讨论证。
        为保证这次民主立法的新尝试取得良好成效，省人大教科文卫委员会办公室和省行政学院法学教研部提前半个月将法规草案印发给学员，动员学员认真学习上位法，紧密结合行政管理工作的实际与本省促进文化事业繁荣发展的新形势积极参与讨论，得到学员们的普遍赞同。大家及早研究草案文本，查阅有关资料，做了认真的准备。
        8点30分，上课时间到了。教室里的课桌已摆成圆桌形式，学员和参与讨论的教师整齐而安静地围坐一圈。行政学院法学教研部副主任、副教授薛成有精神饱满地走上讲台，用简洁的语言讲授了立法的基本程序，民主立法的内涵、意义、基本要求，公众参与立法的基本形式等方面的理论知识，大家听得十分认真。半小时后，薛成有副教授说：“公务员是国家事务、社会事务和经济文化事务的具体管理者，是法律法规的具体执行者，公务员带头参与立法、努力发挥积极影响，这对于推进民主立法进程具有十分重要的意义。下面先请省人大的同志介绍我们今天将要讨论的法规情况，然后各位学员结合今天的理论知识学习，进入“实战”阶段。”
省人大教科文卫委员会办公室的同志简要介绍了法规草案起草的有关情况和开展这次讨论活动的初衷。他说，《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法修订草案（稿）》目前正在由省政府法制办修改完善，拟提请今年5月份的省人大常委会会议进行一审。今天把草案（稿）拿到在行政学院进行培训的公务员中征求意见，是省人大教科文卫委员会今年立法工作的一次新尝试，目的是为了进一步拓宽民主立法的途径，以更直接、更有效的民主立法形式，促进科学立法，提高立法质量。
        进入讨论阶段后，来自全省各地不同行政岗位的45名处级公务员争先恐后地发表看法。省知识产权局副局长焦锋锐首先提出，既然这是文物保护法实施办法，就应当首先在条例内容中明确文物的概念，让大家知道我们青海的哪些文物受法律保护。西宁市国税局稽查局局长屈衡马上表示赞同，并建议在明确文物概念之后，规定本省进行文物保护的原则。热烈的讨论由此开始，并逐步走向深入。
        大家讨论的焦点很快集中在四个问题上。一是普遍认为条例草案（稿）《总则》部分的内容和表述都较繁琐，而且对经费保障、基层工作机制等方面的规定，可操作性不是太强。对此，大家提出了具体的修改建议，并就这些建议的可行性展开了讨论。二是条例章名的确定和有关内容的调整问题。省统计局办公室副主任刘云山等学员提出，条例草案（稿）按照不可移动文物、馆藏文物、民族文物等文物的分类确定条例章名，不能很好体现条例的主要内容和保护文物的宗旨，建议按照保护行为和对象的不同确定章名，并调整合并有关内容，让人一目了然，便于学习宣传和贯彻执行。大家赞同他的建议，并提出了各自的修改意见。三是围绕《法律责任》一章的规定，省出入境检验检疫局法综处处长肖建群、省民政厅区划地名处处长达明恒等学员先后提出，处罚规定应当涵盖全面、具体条款应当细化，以增强对违法犯罪行为的震慑和处罚力度，并避免自由裁量权的随意行使。而省农牧厅离退休干部处副处长刘雁等学员则提出，条例草案（稿）只有处罚条款，没有奖励规定，不利于鼓励公民和社会力量积极参与文物保护工作，建议结合青海实际予以增加。大家围绕这两方面的建议，又发表了各自的观点。四是条例草案（稿）规定，在文物保护规划范围内进行的建设工程，事先由文物保护行政主管部门组织进行考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位承担。有的学员提出，这些费用应当由国家和建设单位共同承担，否则不利于增强建设单位保护文物的积极性。熟悉有关政策和情况的省建设厅胡新娥处长、省财政厅吴新文副处长等学员立即进行了解释，认为条例草案（稿）的规定完全正确，他们的解释得到了大家的认同。
        讨论中，省编委办公室督查处处长侯奎邦、省环境监察总队副总队长殷雅琪、黄南州地税局副局长祁于等不少学员纷纷提出，要切实依法做好全省的文物保护工作，首先要确保各级文物保护部门依法行政、依法管理，确保广大文物保护工作人员依法开展工作；因此，条例草案（稿）应当作出相关规定，对文物保护部门、工作人员挪用文物保护资金、私自占有文物或者其他失职、渎职行为严肃追究责任。这些良好的建议，在很大程度上充分反映了公务员队伍依法行政观念和严格自律意识的增强。除了对重要条款进行讨论外，学员们还参考国家法律和外省同类法规，对一些文字表述提出了具体的修改意见。
        在学员发言之后，参与讨论的省行政学院法学教研部来君教授、李桂娥副教授和赵青娟讲师也充分发挥法学理论知识方面的优势，分别从条例草案（稿）的框架结构、具体条款等方面提出了有深度的意见、建议。
        下课时间到了，学员和教师大多有意犹未尽的感觉，都认为这次讨论活动办得好、搞得实在，真正落实了民主立法的原则，是民主立法的一次生动实践，很有实际意义，希望以后还能有这样参与本省立法工作的机会。学员们离开教室前，纷纷留下了自己的修改意见稿。共青团黄南州委书记李海波等不少学员手写的修改意见十分认真细致，让人看了非常感动；而刘雁学员则把自己的修改意见工工整整誊写了大半页纸，交给了人大的同志。
        在这次讨论中，县处级公务员善于考虑全局、熟悉工作实际、富有依法管理经验、法律素质较强的优势得以充分发挥，全班共提出修改意见和建议一百余条，平均每个学员达两条以上，其中的不少意见和建议都具有采纳和借鉴价值。活动结束后，省人大教科文卫委员会办公室立即将大家的意见、建议进行整理汇总，及时转送给了省政府法制办。
        省人大教科文卫委员会主任委员潘振成在听取了办公室的汇报后，对这次讨论活动给予了充分肯定。他认为，这次面向行政学院学员的民主立法尝试，较好地实现了学习民主立法理论与参与民主立法实践的有机结合、实际工作者与法学学者相互探讨论证的有机结合，既达到了促进立法民主、集中广泛征求意见、不断提高立法质量的目的，也收到了普及立法知识、宣传地方人大立法工作、增强公务员对地方性法规重视程度等好的效果。

                                          （作者单位：省人大教科文卫委员会办公室）