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加强人口和计划生育地方立法工作，依法控制人口数量、提高人口素质，是树立和落实科学发展观的必然要求，也是全面建设小康社会的必然选择。省人大常委会一贯重视人口和计划生育地方立法工作，为全省人口和计划生育工作提供了强有力的法制保障。
一、人口计生地方立法进程
青海省人口和计划生育地方立法，是随着我国人口计生政策和宪法法律的不断完善而建立健全的。1978年国家明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”，并将“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980年中央正式提出以提倡生育一个孩子为主要标志的生育政策。1981年11月，五届全国人大四次会议更加明确地提出：“限制人口的数量，提高人口的素质，这就是我们的人口政策”。随着我国计划生育政策的不断完善，青海省计划生育地方立法步伐加快。1982年5月31日，省五届人大常委会第八次会议通过了《青海省计划生育暂行规定》。规定：全省“实行计划生育，坚持晚婚、晚育、少生、优生”；“国家职工和城镇居民，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生第二胎的，经基层人民政府审批后有计划地安排，但不能生第三胎”；“牧业区的少数民族群众，也要实行计划生育。具体规定由各自治州制定，报省人民政府批准后施行”。同时，对晚婚、晚育者规定了两条优待政策，对超生、超抱子女的夫妇规定了五项制裁措施。
1982年9月，党的十二大把实行计划生育确定为我国的一项基本国策，同年12月，新修改的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，计划生育基本国策被以宪法的形式确定下来。随着形势的发展，1986年4月17日，省六届人大常委会第十八次会议通过了《青海省计划生育条例》，原《青海省计划生育暂行规定》同时废止。1986年条例提倡和鼓励一对夫妻只生育一个孩子。明确规定了我省“一二三”的生育政策：国家干部和职工、城镇居民，一对夫妇只生育一个子女；农村普遍提倡一对夫妇生育一个子女，确有实际困难要求生育第二个子女的，可根据人口密度、自然资源、经济条件等情况，有计划地安排生育；农村的少数民族一对夫妇可生育两个子女；牧业区的少数民族牧民，一对夫妇可生育第三个子女。国家干部和职工、城镇居民有“特殊情况”的，可再生育一个子女，并对8种“特殊情况”作了明确界定。同时，还规定符合规定条件可以生育第二个或第三个子女的,生育间隔时间须满四年以上，由夫妇双方申请，国家干部和职工经所在单位、城镇居民经街道办事处、农牧民经乡镇政府审核，报县一级计划生育部门批准，发给生育卡片，方可生育。
1989年4月七届全国人大二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，自1990年10月1日起施行，从此，我国的计划生育工作进入了由行政管理到依法行政过渡的新阶段。为了进一步贯彻好国家的人口与计划生育政策，并做好与行政诉讼法的衔接工作，1992年2月28日，省七届人大常委会第二十五次会议通过了《青海省计划生育条例》，1986年4月通过的《青海省计划生育条例》同时废止。1992年条例对我省计划生育的工作原则、组织管理、生育政策、节育措施、优待奖励、限制处罚等都作了详细的规定,其核心内容可分为两部分,一是生育限制政策,二是生育管理政策。生育限制政策包括对生育孩子数量的规定和生育孩子时间间隔的规定两方面的内容,即晚婚、晚育、少生、稀生、优生问题。明确规定我省“一二三”的生育政策不变，但对国家干部和职工、城镇居民可再生育一个子女的“特殊情况”作了个别调整，如将“夫妇有一方为独生子女”的政策调整为“夫妻双方为独生子女”，该政策有所收紧；再如对再婚夫妇的生育作了进一步的规定。生育管理政策是保证生育限制政策得以落实的包括人口计划管理,优生、节育管理,优待奖励,处罚限制以及对流动人口的计划生育管理的相关规定、办法和措施。1992年条例对生育管理政策分章表述，作了较为细致的规定。
进入新世纪新阶段，我国人口和计划生育工作进入了稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。2001年12月29日,九届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》,自2002年9月1日起实施。根据《人口与计划生育法》精神和新形势新任务新要求，省九届人大常委会第三十二次会议于2002年9月20日通过了新的《青海省人口与计划生育条例》，自2003年1月1日起施行，相应废止了1992年条例。2002年条例继续保持“一二三”的生育政策不变，同时积极推进计划生育工作思路和工作方法的转变。突出以下几个方面的内容：一是为了维护国家法制的统一，将原条例名称改为《青海省人口与计划生育条例》，在内容上相应补充了人口发展规划的制定和实施方面的具体措施。二是补充完善了奖励与社会保障、计划生育技术服务方面的内容。在奖励与社会保障方面明确规定：将独生子女保健费由每月7元提高到10元；农牧民自愿领取《独生子女父母光荣证》的家庭给予一次性3000元的奖励；牧业区少数民族自愿放弃第三胎生育指标的给予一次性1000元的奖励；独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，由其所在单位、居住地的街道办事处或乡镇人民政府给予经济补助和其他必要的帮助；对在县、乡级计划生育岗位连续工作满10年的，给予一级奖励工资；乡镇（街道）计划生育工作专职人员从事计划生育工作期间享受一定的岗位津贴。这些奖励政策调动了广大农牧民和计生工作者的积极性，在实践中对降低人口出生率、减轻人口压力起到了一定的推动作用。三是坚持以人为本，按照国家规定将“计划外怀孕费”改为“社会抚养费”，同是删除了相应的处罚条款，对社会抚养费的征收标准作了较为实际的调整。四是将“一票否决制”上升地方性法规的内容，从法律上明确规定了政府部门及有关单位的责任，确保了计划生育工作的有效开展。为配合条例的实施，省人民政府分别于2003年11月和2004年7月先后通过《青海省社会抚养费征收管理办法》、《青海省流动人口计划生育管理和服务办法》等规章制度，初步形成了较为完备、切合实际的法规支撑体系和制度保障体系，较好地促进了全省人口和计划生育工作。
二、对进一步加强人口计生地方立法工作的思考
省人口和计划生育条例颁布实施以来，为我省控制人口数量、提高人口素质，完成人口再生产类型的历史性转变，跨入全国低生育水平的行列，起到了积极的推动作用。全省人口和计划生育工作取得了明显成效：人口增长得到有效控制，2008年全省人口出生率、自然增长率分别下降到14.49‰和8.35‰，人口自然增长率连续五年控制在10‰以内，实现了人口再生产类型从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变；减缓了人口对经济社会的压力，自实行计划生育以来，全省累计少生近200万人，经测算，全省人均国内生产总值增加中有37%是生育率下降带来的效益；人口健康水平不断提升，2008年孕产妇死亡率下降到50.57/10万，婴儿死亡率下降到17.59‰，全省人口的平均预期寿命提高到70.34岁；人口受教育程度继续提高，2008年全省人口的平均受教育年限为7.28年，比1982第三次人口普查时的4.14年，提高了3.14年；城镇化进程稳步发展，2008年全省城镇人口比重达到40.86%。
在看到成绩的同时，我们必须充分认识到全省人口和计划生育工作面临的形势依然不容乐观：人口压力有增无减，目前全省人口增长速度仍然高于全国平均水平，随着第四次人口出生高峰的到来，生育水平已有回升。据2009年上半年人口计生统计报表显示，女性初婚人数比上年同期增加1132人，人口出生率和自然增长率分别比上年同期上升0.03和0.15个千分点，低生育水平面临反弹的现实风险。人口结构性矛盾十分突出，老龄化进程加速、劳动年龄人口持续增长。据预测，“十二五”末全省65岁以上的人口将达到42万，占总人口的比重为7%以上，届时将进入老龄化社会。同时，全省劳动力人口（15—64岁）达到395.7万人，占总人口的71.4%，就业压力越来越大。出生婴儿性别比仍然偏高，据2009年上半年人口计生统计报表显示，出生婴儿性别比为100∶113，高于正常值，这对家庭、整个社会健康发展都产生极为不利的影响。对此，我们要保持清醒的认识进一步增强依法推进人口计生工作的政治责任感。
省十一届人大常委会已将修订《青海省人口与计划生育条例》列入本届立法计划。修订条例时，建议注重解决以下几个问题：
（一）稳定现行生育政策不动摇。要坚持我省“一二三”的计划生育政策不动摇，保持政策的稳定性和连续性；坚持稳定低生育水平不放松，切实防止造成生育挤压、生育率反弹情况的发生。要不要放宽对第二胎的生育条件和范围是目前计划生育条例修订的主要内容，也是争论较大、值得认真思考的一个问题。2003年12月,上海市通过了修订后的《上海市人口与计划生育条例》,允许十一种情况可以再生育；从2003年9月1日起正式施行的《北京市人口与计划生育条例》,对可生育第二个子女者也放宽了女方年龄和生育间隔时间的限制；湖南省也扩大了育龄妇女生育二胎的范围,浙江、甘肃等省对生育间隔不再作硬性规定。鉴于各地修订条例中的具体做法及经验，我省要不要放宽二孩生育政策，是否取消生育间隔的等相关规定，需要深入调研、认真研究、慎重取舍。
（二）注重完善利益导向机制。应将少生快富和奖励扶助两项制度中的成功做法及经验写入条例，以地方性法规的形式固定下来。一是应适当调整“两项制度”奖励对象的界定，保持政策的公平性和稳定性。对于2003年1月1日前领取独生子女证和放弃三孩生育指标的家庭，也应列入少生快富奖励范围。在奖励扶助制度中，不论夫妻双方是否生育过或抱养子女，只要该家庭目前现存一个子女或两个女孩，在符合奖励扶助其他条件的情况下，也应列入享受奖励扶助对象。二是立足青海自然条件恶劣的实际，适当降低奖励扶助对象的年龄界限，能否将青海农牧区享受奖励扶助制度优惠政策人员的享受年龄从目前的60岁提前到50岁。同时，适当提高奖励扶助金额度，逐步达到农牧民年人均纯收入水平。三是实行分类奖励，提高政策效果。我省农村人口结构复杂，为了提高政策效果，在实施奖励扶助的过程中，可以把受奖励的对象划分出若干等级，如：自觉实行农村计划生育政策，只生育一个男孩或两个女孩后没有违法生育行为的家庭为一个等级；只生育一个女孩就领取独生子女证的家庭为一个等级；夫妻本身都是独生子女且只生育了一个女孩就办理了独生子女证的家庭为一个等级等。根据青海实际情况，可以将农区和牧区分开办法进行奖励。总之，可根据计划生育家庭对计划生育事业的贡献大小及特殊情况，确定不同程度的奖励，提高制度的实施效果。四是要有针对性地进行制度设计，对实行计划生育的家庭在养老保险、意外伤残保险、子女入托和入学、培训、就业、就医等方面进行重点倾斜和优先保障。
（三）重视研究人口发展战略。人口发展战略研究事关人口计生事业的健康发展，事关人口与资源环境的协调和经济社会的可持续发展，关系到科学发展观的落实和全面建设小康目标的实现。省条例中计划生育方面的内容所占比重较大，但人口发展方面的内容仅有一章，即“人口发展规划的制定与实施”，这一章内容又缺乏具体的政策措施。因此，今后修订省条例，应把人口发展研究放在十分重要的位置，制定和补充关于提高人口素质、改善人口结构、合理分布人口、开发人力资源等方面的具体政策和相关内容，特别要注重加强应对人口老龄化和控制出生人口性别比偏高的制度设计，切实做到控制人口增长和提高人口素质协调发展，促进经济社会与人的全面发展。
（四）进一步完善服务体系。随着人口和计划生育形势的变化，应创新和建立人口发展和计划生育工作的新机制。一是建设城乡社区人口和计划生育社会工作者队伍，引入社会工作的专业理念和专业方法、技巧，发挥他们的专业优势，提升基层服务的专业化和职业化水平。二是建立有助于实现计划生育公共服务资源配置均等化的公共财政保障制度，将所需经费纳入公共财政预算，确保法律法规规定的各项奖励优惠政策、基层人口和计生技术服务机构基本建设和队伍建设等各项工作所需的经费落实到位。三是进一步健全计划生育基层服务网络和信息网络，将技术服务机构网络的网底下移至社区，在城乡社区普遍建立包括计划生育技术服务、社会工作（宣传教育、健康支持、计划生育家庭社会保障、流动人口、信息采集）、妇幼保健、公共卫生“四位一体”的城乡人口和计划生育社区服务机构，配备必需的检测和服务设备，共享卫生资源，改善服务条件，提高服务能力。四是从制度层面上要进一步加强基层计划生育技术服务队伍建设，在各级人口计生部门领导班子中配备卫生类专门人才，有计划地从大中专毕业生中考聘或选调一批中级以上职称的专业技术人员充实到县、乡镇服务站，建立一支以专业技术人员为主的优质服务队伍，提高技术服务水平，尽快解决“想服务、会服务、能服务”的问题。
（作者系省人大教科文卫委员会副主任委员）