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三江源区位于青藏高原腹地、青海省南部，西与新疆、西藏接壤，东与四川、甘肃毗邻，行政区域涉及青海省的玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16个县和格尔木市的唐古拉乡，总面积36.3万km2，约占青海省总面积的50.4％。是我国和亚洲最重要河流（即长江、黄河、澜沧江）的上游关键源区，也是欧亚大陆上孕育大江大河最多的区域，被誉为“中华水塔”。三江源区是世界上海拔最高、面积最大的高原湿地生态系统，是珍贵的种质资源和高原基因库，在科学研究、生态平衡乃至人文心理方面都具有重要价值。三江源区的生态环境变化直接关系到中国的生态安全，对全国乃至全球的大气、水量循环具有重要影响。随着经济社会的快速发展，三江源区生态环境不断遭到破坏，正危及生态平衡和国土安全，成为西部大开发和我国经济社会发展的一个制约因素。以立法的形式来保护三江源区的生态环境，调整人们在三江源区资源开发、利用、保护和管理活动中的行为，是解决这一问题的根本途径。应以科学发展观为指导，确立以生态为中心的立法理念，重构三江源区生态环境立法，建立相应的立法基本原则、基本模式，保护三江源区生态环境，保障该地区群众的正常生活水平。
一、三江源区生态环境保护立法的基本理念
（一）立法理念在立法中的地位和作用
人们在分析立法存在问题的原因时，多将其归结为立法缺乏超前性、技巧不足、部门利益纷争等，一般很少从立法理念上找原因。其实，没有成熟稳定及系统化的立法理念，才是问题的根源。因为，立法理念是一部法律法规之“魂”，有什么样的立法理念，就基本确定了有什么样的立法原则和立法模式，而立法理念又往往是通过立法基本原则和立法模式来得以强化和实现的。回顾我国环境立法的背景，大多是被动性立法，即在环境污染破坏时才想到用立法去补救。由此可以看出，如果没有一个明确的立法理念，就会导致立法目的模糊不清，更谈不上立法的科学性、超前性和可操作性。所以，要在三江源区建立完备可操作性强、又有地方特色的法律体系，就要明确立法理念，并在此基础上建立基本原则和制度。
（二）从人类中心主义到生态中心主义
在生态环境保护立法上，目前人们大多是以传统的人类中心主义为立法理念的。在这种立法理念的指导下，为了换取经济的高速发展，人类牺牲了生态利益，致使环境问题大量出现，污染与破坏严重，造成了生态的失衡。特别是对生态本身十分脆弱的三江源地区，更是雪上加霜。对此，现有生态环境法的规范作用是软弱无力的。面对这些问题，我们不得不在立法理念上重新检讨一下。从法本位而言，无论是个人本位，还是社会本位，皆以“人类为中心”。然而，人类不是自然的中心，如同地球不是宇宙的中心一样，这是显而易见的。再从传统法来看，由于其哲学和方法论基础是“人类利益中心主义”的理论价值观，因此，在目的理念上，传统法只将保护人类自身的既存利益作为终极目的，而环境及其利益只是人类活动的客体，这同样忽视了在地球生态系统中人类与自然物所应有的相互平等、相互协调的关系，也忽视了自然物独立于人类以外的固有价值。正是由于因为立法理念和价值观的偏失，造成我国大多数生态环境法规、规章的立法目的是“促进经济发展”。这种以牺牲生态环境为代价来换取经济一时发展的立法，显然是有悖于可持续发展思想的。所以，应在可持续发展理论的指导下，用一种法律新理念来构建三江源区生态环境保护法律体系，实现“既满足当代人需求，又不对后代人的需求造成威胁”的可持续发展，重视自然的权利，崇尚生态利益高于人类利益，最终实现人与自然的和谐相处，这就是生态本位：以生态为中心，以生态利益为最高利益，人类的经济活动必须限定在生态允许的范围之内。生态本位既是一种理念又是一种伦理观。三江源区生态环境保护立法只有在它的指导下才能保护好当地的生态环境和自然资源，三江源区的生态利益、经济利益和社会利益也才能得到协调、可持续发展。
二、三江源地区生态环境立法应遵循的基本原则
根据三江源区生态环境保护立法面临的环境和经济社会发展条件，合理制定地方生态环境保护法律法规，确保生态资源利用的安全性、公平性和高效率，需遵循以下基本原则。
（一）统一性与特殊性相结合的原则
我国是一个单一制国家，由于单一制国家不是由原先拥有主权的成员国联合组成，而其本身即是一个统一的整体，只是为了便于治理，把领土划分成若干行政区域，并据此建立地方政权，所以，各地方政府行使的职权来源于中央授权，并不是地方所固有。地方立法权，来源于国家的立法权，因此，国家立法权是“源”，地方立法权是“流”。结合《立法法》总则中的相关规定，三江源区生态环境保护的立法，应当遵循统一性与特殊性相结合的原则。法律的有效实施需要统一的规则，这种统一既包括生态环境保护中央立法与地方立法的统一，也包括三江源区地方立法的统一。自治条例、单行条例、变通规定、补充规定、地方法规、地方规章之间，必须有各自的作用范围和效力等级，在为三江源区经济发展服务的过程中形成逻辑严密的规则体系，既可互相分工，又能彼此合作，同时，也能够同整个国家的立法体制相衔接。其具体要求是：第一，一切法律、法规的制定都必须以宪法为根据，不得违背宪法。第二，应避免不同类别的规范性法律文件之间的矛盾：避免同一类别的规范性法律文件之间的矛盾或同一类法律文件内部法律规范之间的矛盾。第三，注意法律部门之间的相互补充和相互配合，同时避免不必要的重复。在不与上位法相冲突的前提下，三江源区的生态环境保护立法应注重根据本地区、本民族的实际。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任。”只有结合实际产生的法律规范性文件，才能更好地得到实施。尤其在三江源区生态环境保护的地方立法中，更要强调立法的适用性，不要人为地为了地方生态环境保护立法体系形式的完整而模仿国家环境保护立法进行“大而全”的地方生态环境保护立法，否则表面看来比较完备的地方立法在实际上是没有达到立法的真正目的和作用的。
（二）以可持续发展为导向的原则
可持续发展原则是指在生态环境保护立法中应当将实现人类社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标，用新的发展观取代传统的发展观，使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。与传统的“发展”观念相比，可持续发展在对发展概念的理解上更为强调更新人类伦理道德和价值观，从而更新人类的生产、生活方式。因此，可持续发展观将环境与发展统一起来，既迎合了许多需要发展的意愿，同时也符合生态环境保护这一全人类的长远利益。党的十七大报告所确立的科学发展观，强调人类与自然的和谐共存，要求注重能源资源节约和合理利用，完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制，实行严格的排污总量控制制度，加大环保监督和执法力度。大力推行清洁生产，发展环保产业。这些内容均贯彻了可持续发展观。可持续发展观己经不仅仅是一个理念，更是一个经济发展战略目标，也是一个被国际社会所公认的基本原则。在中国改革开放的进程中，环境立法曾有一个以经济优先的阶段。尤其对民族地区而言，由于经济发展水平大多远落后于其他地区，大多以牺牲环境为代价以发展经济。而同时，由于一些民族地区环境承载力及自修复能力的脆弱，经济优先的原则不利于该地区的可持续发展。三江源区制定生态环境保护法时，不论是立法目的的确定，还是立法原则的确立，甚至是立法内容的设置均应体现这一精神，倡导人口与生态相适应，经济生态相适应。将人口生产与物质生产统一到生态文明的建设与发展上来，是人类社会全面生态化的前提与基础，也正是生态环境保护立法的目标与发展方向。
（三）立法程序上的民主参与原则
《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主化立法是现代立法潮流，也是现代立法程序应予确立的一条重要原则。民主化立法除了公开征求意见外，立法听证作为现代立法程序在英美等国家也得到广泛采用。所谓立法听证，是指立法机关在立法过程中以召开听证会的形式，直接听取各方面的意见，为法规审议提供依据和参考的制度。相对立法机关而言，通过听证能够收集有关团体组织、政府官员、专家学者，尤其是利害相关人的意见；相对于公众而言，立法听证则提供一个质证和辩论的公开论坛，有机会向立法机关反映人民的真实意愿。经过立法听证所拟定的草案既能吸纳各方面的意见和建议，又能得到利害相关方的合作，有助于提高立法的民主性和科学性。在生态环境保护法的立法程序中实现充分的民众参与，对生态环境法能否得到有效实施是非常重要的。立法听证制度及影响评价等制度的完善需要对有关的立法程序进行全面的修改完善，体现生态文明理论之下环境法治的发展方向，是环境立法程序中民众参与的重要形式。立法听证的目的是为立法主体的立法提供依据和参考，内容是听取有关政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员对法案的意见，体现立法程序的正当性和民主性，是立法民主的必然，并有利于收集信息，获取立法资料。在三江源区生态环境保护法的立法过程中积极听取少数民族群众的意见有利于化解法制现代化与民族习惯法之间的冲突。少数民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯和规约对少数民族地区的生态平衡及可持续发展起着积极的作用。正如亚里士多德所言：“积习所成的‘不成文法’比‘成文法’实际上更有权威，所涉及的事情也更为重要。”因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，可以借鉴这些法治的本土资源———三江源区许多有益于可持续发展的法律性文化习俗和传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。现行法律与习惯法的并存带来的一些冲突，对于三江源区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。这是在三江源区探索生态环境立法过程中需要加以妥善处理和协调的，可通过立法引导其向积极的方向发展。
三、三江源地区生态环境立法的基本模式
（一）以管理型立法作为主要模式
管理型立法是国家干预市场经济的产物，实施管理的主体主要是政府及其职能部门。20世纪初爆发的世界经济危机促使凯恩斯的国家干预理论取代了亚当•斯密的自由市场经济学说，这个理论主张通过政府干预来解决市场失灵的问题，以保障市场经济的正常运转。在这种国家干预理论的促进下，各国制定了一系列以管理型立法为主要模式的法律，而干预的领域主要表现在公共产品、能源部门、第三产业、收入分配等方面。进一步来看，政府是公共产品的提供者，维持公共产品的合理生产和消费，是政府的职能。三江源区生态环境作为公共产品，就为政府干预提供了空间。而对政府行为进行规范的最佳选择就是通过立法进行规范。目前，三江源生态环境保护的法制化还处于“贫困”状态，除了国家普遍适用的生态环境保护立法外，还没有针对该地区生态环境保护的专门立法，其生态环境保护主要依靠有限的环境政策和民间习惯。政府对三江源区生态环境保护管理得不是太严，而是还比较松。在这种情况下，只有通过增强生态环境保护和建设中的国家意志性以及管理力度，才能实现生态环境状况的有效改善。这在具有特殊生态地位和生态状况的三江源区显得尤为重要。因而，在三江源生态环境保护立法中确立管理型立法模式，充分发挥政府在生态环境保护中应有的引导、强制、参与的功能，对经济活动进行适度干预，对生态环境污染破坏进行预先控制和对环境工作进行整体协调，是有效地制约生态环境恶化行为的重要前提。
（二）以促进型立法作为补充模式
促进型立法是国家干预经济和社会发展的新手段，它是管理型立法的重要补充。虽然国家在三江源生态环境保护方面发挥着极其重要的作用，但仅仅依靠国家的力量是不够的，还必须将社会组织、民间团体、民众等民间力量纳入到三江源区生态环境保护的视野中来。因而，在三江源生态环境保护立法中确立促进性立法模式，也具有重要意义。就三江源区生态环境保护来说，在立法中确立促进型立法模式，主要有以下积极意义：一是能增加资金和技术的投入。保护三江源区生态环境，需要国家投入大量的资金和技术。但只靠国家财政是不行的，还应当鼓励社会各界进行投入。因而，应当通过促进型立法，引导和鼓励经济实力雄厚的企业、社会团体和个人将部分资金和技术自愿投入到三江源区生态环境保护中来，并对这种善行给予肯定和奖励。二是能充分发挥社会组织保护生态环境的作用。三江源区的主体民族是藏族，而藏族生态文化中就包含有人与自然和谐相处的思想。例如，治多县索加乡的牧民在当地划分了五个自然保护区，他们用自己的钱买水泥制成宣传牌，写上每个地区该怎样保护，并制定村规民约，写清楚假如乡里哪个人打死一头藏野驴，要赔偿多少头牛，等等。这些都是藏族生态文化在起传承作用。近年来，随着人们对三江源生态地位和生态状况认识的逐步深化，以保护该地区生态环境为宗旨的民间组织也不断出现，如“三江源生态环境保护协会”、“青藏高原环三江源生态经济促进会”等。这些社会组织对三江源区的生态环境保护，将发挥越来越重要的作用。因而，国家应当鼓励这些社会组织，并通过在三江源区生态环境保护立法中选择促进型立法模式来实现这一目的。
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（作者单位：省人大常委会办公厅）