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在我国，法院对行政机关的监督是通过行政诉讼来实现的，但在实践中，这种机制运转不理想。在一些案件中，法院不仅没有解决好公民、法人和其它组织与行政机关之间的行政争议，而且还产生了法院自己与当事人之间的新的纠纷。到上级法院上访申诉、向党委和人大反映求诉的公民和组织呈上升趋势。究其原因是多方面的，除了当事人对审判结果不满意等自身原因外，还有法律制度上的原因，以行政诉讼法为基础建立的司法对行政的监督制度，亟待加强和完善，具体有以下几方面：
一、明确人民法院的监督范围，是保证人民法院解决行政争议的基本前提
法律对行政控制的一个主要方面，是规定了法院对行政机关的监督权，行政诉讼法是法院行使这一权利的主要依据。但现行行政诉讼法对于法院监督权限的规定不是很明确，它所规定的监督是针对行政机关具体行政行为进行的有限监督，由于采取的是列举与概括相结合的表述方式，行政诉讼的范围即法院监督权限范围不清楚，从而形成对同一事项的不同理解和认识，导致法院与行政机关和公民、法人、其它组织之间出现矛盾，从而形成“缠讼”。受制于行政诉讼法立法条件的限制，现行行政诉讼法有很大的局限性，在规定行政诉讼的范围时，难以全面列举各种行政行为，对一些行政行为的认识也只是学理上的理解，关于受案范围的规定只能用列举加概括的方式，现在看来容易产生歧义，不利于法的贯彻实施，与当今行政法的发展也不适应。
笔者认为，对受案范围的规定宜采用列举方式。列举式清晰、具体，容易把握，便于当事人认知和法院立案操作，便于消除社会各方面在立案认识上的困惑和误区。对此持反对意见者认为，列举方式必然出现列举不全，从而限制人民法院对行政机关的监督权限和公民、法人及其它组织依法获得救济的权利，不利于维护人民群众的合法权益。这种意见有一定道理，但失之偏颇。自依法治国的基本方略写入宪法以来，我国行政立法速度加快，目前已基本形成较为完善的行政法体系，依法行政的理念已经确立。按依法行政的原则，行政机关实施行政管理应当依照法律、法规和规章的规定进行，没有法律、法规、规章的明确规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其它组织合法权益或增加公民、法人和其它组织义务的决定。法律体系的完善和依法行政执法理念的确立，使行政管理行为透明化、具体化，行政机关的行政管理行为有了明确的规定和标准，哪些行为是违法行为，就为我们所把握，这使列举成为可能，是完全列举的法律基础；另一方面，列举不仅不会限制法院的权力，反而使法院的权限更加明确，有利于人民法院解决行政争议，也更有利于公民、法人和其它组织维护自己的合法权益。同时，这种规定还有利于消除人民法院与公民、法人、其它组织之间产生的矛盾。
二、行政诉讼程序规定具体化，是人民法院履行好职责的基本条件
程序公正是司法公正的关键，保证程序公正的前提是程序本身清晰透明。现行行政诉讼法的程序规定概括性较强，在理解上存在歧义，在操作上需要细化。行政诉讼法总共有七十五条，最高人民法院有关执行行政诉讼法的解释有近三百条，除法律中的原则性规定外，其余各章节都有司法解释，这也说明法律规定的粗疏。如关于行政复议与行政诉讼的关系，法律规定了两条，司法解释有三条，表面上看，这些条文对两种监督的关系的表述应当说已经作了全面规定，但是在操作上还是存在问题，如复议机关不受理或不作决定的，公民、法人和其它组织是以复议机关为被告还是以原行政机关为被告。在实践中，这类问题越来越多，而各地的做法却不相同。理论上，法院受理这类诉讼应当以属于人民法院受案范围为前提，也就是说，并不是所有的这类案件都应受理，不属于行政复议范围的，当然也不属于行政诉讼范围，所以，行政机关经审查认为不属于复议范围而做出不予受理决定的，法院就不应受理，如果受理，其做出的判决就可能使行政机关陷入无法执行的境地。另外，对这类申请如果受理，无疑也就扩大了行政诉讼的范围，扩大了法院的审查权限。再者，对这类申请受理审查，不利于保护公民、法人和其它组织的合法权益。管理相对人申请复议或提出诉讼，要求解决的是行政争议，复议机关不予受理的，除了复议前置的规定外，都不影响申请人的实体权益，法院受理也不能解决其与行政机关的行政争议，争议还是要由申请人提出对做出具体行政行为的行政机关的诉讼最后解决，最终，法院也是要对具体行政行为引起的行政争议进行审查解决问题，因此，法院受理这类申请，只是对处理问题的程序进行处理，拖长了解决问题的时间，使问题的处理程序更加复杂，更增加了解决问题的难度。因此，应对这类程序制度进行修改，做出明确具体的规定，使人民法院、行政机关明确各自的权限范围，使公民和其它组织都明确法院的职责和自己的权利范围，更好地引导公民和其它组织充分行使权利，减少不必要的纠纷。因此，细化程序规定，明确对同一事物的不同处理程序是人民法院全面履行职责的基本条件。
三、强化人民法院行政判决的执行力度，是树立法院审判权威的基本保证
实践中，许多纠纷之所以纠缠不清，不在于纠纷本身的复杂，而在于法院判决难以有效执行。“执行难”是当前司法实践中影响法院权威的亟待解决的难题，行政诉讼中的“执行难”，有与其他案件执行难相比有其特殊性。其特殊在于行政案件的执行对象不仅有公民、法人和其它组织，也有国家行政机关。不仅有公民、法人和其它组织抗拒司法的行为，还有行政机关抗拒司法的行为。从执行对象的特殊性上讲，人民法院树立审判权威，加强司法执行力度，难点和关键是如何保证对行政机关的不利判决得到有效执行。
现行行政诉讼法在立法时已经考虑到行政诉讼判决执行的难度，规定了人民法院可以采取银行划拨、罚款、提出司法建议、追究有关责任人的刑事责任等四项措施来保证行政机关履行人民法院的判决、裁定。但在实践中，这些措施都很少实施，行政机关也很少能够自觉执行法院的判决。笔者认为，更重要的原因还是执行机制不畅，行政诉讼法规定的保证法院判决执行的措施从而落空。从表面上看，法律规定的这四项措施法院掌握执行的主动权，判决能否执行，全在法院是否落实执行措施。实际上，这四项措施从一开始就没有操作的手段，人民法院无法落实。按现行法律制度，针对行政机关的银行划拨和罚款都是由财政部门来保证的，法院采取这些措施，划拨、处罚支出和得来的钱都可能是同一级政府的财政，这样，法院就会认为执行的意义不大，没有执行的动力，而行政机关则会认为执行只是扫了面子，不能起到真正督促行政机关依法执法的目的。提出司法建议更是对行政机关没有约束力，这一措施的落实是以有关规定为前提，而所谓“有关的规定”没有具体指向，因而法院和行政机关都对这一措施没有信心。追究有关人员的刑事责任的规定，看上去很严厉，实际也没有具体标准，无法操作，什么是情节严重，什么情况下构成犯罪，怎么追究等等，没有明确规定，实践中从没有落实。因此，保证法院判决的执行，就要完善相关制度，健全执行机制，使这些措施能够操作执行。
笔者认为，行政诉讼法规定的四项措施不应孤立操作，应当建立健全有关配套制度和措施。划拨和罚款，其实从保障执行的角度讲，划拨就是一种有效的措施，罚款没有实际意义。划拨的落实，一要看法院的决心，二要看对行政机关是否有所触动。触动行政机关主要看是否触动了行政机关的主要负责人。行政机关不履行法院的判决和裁定，就是不尊重、不执行法律，其责任首先在主要负责人，因此，需要对其主要负责人规定相关法律责任，这个责任应当与划拨措施同时落实。为保证法院的决心，要建立执法监督机制，由检察机关进行监督。司法建议也是一项促进行政机关执法的有力措施，落实这一措施，就要让司法建议有法律效力，规定一定的实施机制，对不落实司法建议的，要追究相关的法律责任，以此来保证司法建议的落实。追究刑事责任的规定主要是缺乏相应的制度措施，应当建立由检察机关进行法律监督的机制，对不执行法院判决的行政机关，由法院通报监督机关，由监督机关依法审查并提起公诉。这样，相关的制度措施就能够落实，法院执行难的难题就容易破解，审判权威就能够树立，化解矛盾和纠纷的职能就会有效地发挥。
（作者单位：青海警官职业学院法律系）