扩大公民有序政治参与的途径与方法

        党的十七大报告指出从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，这表明扩大公民有序政治参与是未来我国民主政治建设与政治体制改革的重点。
                                                                          （一）
        公民有序政治参与是人民当家作主的标志，也是现代社会民主化程度和水平的重要指标。公民有序政治参与是政府、社会和公民三者良性互动的结果。对政府来说，可以增强行政决策的透明度，降低决策失误，提高决策的科学化和民主化，保证决策的公共利益价值取向，增进公民与政府之间关系的和谐。对社会来说，可以看作是国家权力向社会的回归，打破传统“大政府、小社会”的格局，从而形成新型的“小政府、大社会”局面。对公民来说，公民通过自身或社会组织合法地、有序地参与政府决策，使自己的主张和利益诉求得以表达或在政府决策中得以体现，从而维护自身的利益，实现自己的民主权利。
        改革开放前，我国实行高度一元化的组织和领导体制，国家与社会、政府与公民几乎完全合为一体。改革开放后，党和国家重新提出发扬社会主义民主，健全社会主义法制，不断推进公民有序政治参与。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次明确提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，十六大进一步强调“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，十六届二中全会又提出“要大力加强制度建设，不断完善社会主义民主政治的各项制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，公民参与政治的热情逐步高涨，参与的途径与方法日趋多样并逐步走向规范，城乡基层民主政治建设得到长足发展。十七大报告指出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，我国公民政治参与的程度与水平达到了一个新的高度，也标志着扩大公民有序政治参与将是未来我国民主政治建设的基本方向和政治体制改革的重点之一。
        扩大公民有序政治参与，是更多的普通社会成员顺应民主发展要求，通过合法、合理的途径和手段，在各类政治决策中行使政治权利、表达政治意愿的政治行为。其内涵主要包含四个方面：一是参与的主体是普通公民，与精英参政相比更强调参与主体的一般性、平民性；二是本质上体现的是公民与国家之间的权利、义务和责任的关系；三是只限于用合法手段影响政府决策，参与行为应当是正当的、合法的；四是参与的目标与对象既包括政府决策，也包括与政府活动相关的所有公共政治生活。扩大公民政治参与不仅表现在纵向的“各个层次”的参与，还表现在横向上“各个领域”的参与。“扩大”是在完善现有参与方式的基础上，不断探索新的参与形式和参与方式，它既有“量”的要求，也有“质”的要求；各个层次、各个领域扩大公民政治参与实质上是一个“增量民主”问题，它意味着政府对公民参与要开通更多的渠道，增加更多的途径，采取更多的方式。公民有序政治参与的“有序”指的是“依法”。要做到“有序”，就必然要“依法”，要求公民参与的过程、形式和内容是合法的、制度化的参与，是理性化的、有层次的、适度的参与，不是随意、混乱、无组织的参与，强调的是公民参与的制度化、规范化和程序化，二者既有区别又联系紧密，公民参与是在一定的经济、社会发展条件下进行的，不能超越现实的客观条件人为地随意压制或扩大。扩大公民参与是公民有序参与的前提和基础，公民有序参与则是扩大公民参与的核心和理论上的升华。“扩大”主要体现的是公民参与的广度和深度，而“有序”强调的是公民参与的秩序和效果。
                                                                             （二）
        近年来，随着我国社会主义民主政治建设的不断发展、深化，青海在推动公民政治参与方面做了大量工作，也积累了一些经验，初步形成了主要包括政务公开、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、司法援助等基本环节，以及在立法和重要决策过程中实行公示、听证、专家论证、技术咨询、政策评估和公开征集意见等多种具体制度的民意征询系统，各族群众参政议政的途径不断拓宽，群众的主体意识、权利意识、监督意识、民主意识、法律意识被日益唤醒，激发了越来越多的群众政治参与的热情和要求。
        一是坚持和完善人民代表大会制度，保障人民当家作主权力。严格依照《选举法》，认真做好人大换届选举工作，选举的民主化、法治化程度不断提高。各级党委、政府联系人大代表制度进一步健全，党委、政府重要的工作部署和重大决策，定期或不定期地向代表通报，广泛听取代表意见建议，及时发现和解决决策过程中存在的问题。地方性法规草案形成后，在反复征求有关单位、人大代表、政协委员意见的基础上，邀请法律专家进行修改。在完善公民旁听人大常委会议制度，健全公民参与规范性文件备案审查制度等方面也做了积极探索。
        二是发挥政协作用，为公民政治参与提供平台。一方面，各级政协组织主动适应新时期统战工作的新特点，把各个社会阶层的代表人士吸纳进政协组织，对一些社会热点、难点问题，提前介入，主动协商，积极反映社情民意，最大限度地为各阶层、各方面、各群体建言献策、表达诉求，实现公民有序政治参与提供平台。另一方面，各级党委始终把政协工作纳入重要议事日程并形成制度，大力支持政协履行职能。党委、政府和有关部门认真听取和采纳政协的意见、建议，重大决策和问题主动提交政协协商；对政协反映的重要社情民意和意见建议，党政主要领导常常亲自批示，督促办理；行业部门主动聘请政协委员担任行政执法民主监督员、行风评议员，自觉接受政协民主监督。
        三是推进政务公开，坚持依法行政。对于应当公开的规范性文件、历史档案、收费项目及价格、办事程序等，各级政府采取多种形式向社会公示。制订与群众切身利益相关的公共政策时，基本能做到向社会各界、有关单位公开征求意见，对一些具体事项召开听证会，听取群众意见。信访、审计、监察等部门认真受理接待群众来信来访，对新闻媒体、信访反映的突出问题和社会影响较大的问题，及时进行调查处理，并将处理结果向社会公布。落实人民陪审员、法律援助等制度，努力体现司法公正。
        四是村居民自治活动蓬勃开展，城乡基层民主政治建设稳步推进。各地依照《村民委员会组织法》、《青海省村（牧）民委员会选举办法》等规定，紧紧围绕实现广大农牧民群众当家作主这一核心，以开展村民自治为主要内容，大力推进基层民主政治建设，基本形成了以落实“四民主”、“五权”和推进“四公开”为框架的民主体系。城镇社区以建设和谐社区为重点，以解决工作难点为突破口，努力提高服务与自治能力等措施，初步形成了民主政治建设的运行机制。各企事业单位以加强职代会建设为载体，以推进厂务政务公开为突破口，以维护职工合法权益和切身利益为重点，以强化党风廉政建设和行风建设为主线，以构建和谐双赢的劳动关系为目标，积极推进企事业单位的民主政治建设。
                                                                            （三）
        青海同全国一样，正经历着前所未有的社会转型期，社会各个领域乃至政治文化正在发生深刻变化。在基层民主政治建设不断发展的同时，社会各个领域、各个阶层不同程度地存在对社会主义民主政治发展规律缺乏深刻了解，对民主政治建设的长期性、艰苦性和复杂性认识不足等问题，也深刻影响着当前全省公民政治参与的形式与内涵，并呈现以下特点。
        一是参与热情与冷漠并存。各族群众政治参与的热情日益高涨，政治参与的水平不断提高的同时，由于对扩大公民有序政治参与的宣传不够深入，群众对如何进行政治参与、有哪些政治参与的渠道等不甚了解等因素，导致被动参与的多，积极主动参与的少，存在程度不同的政治冷漠现象。如，选举人大代表投票时，有的是出于信任和自愿投票，有的人认为如何选出代表或选谁做代表与自己没有多大关系，采取消极参与的态度，投票只是随大流、走形式，有的甚至不参与。
        二是正式组织与自治组织参与并存。在已有正式组织政治参与的基础上，随着政治、经济体制改革的不断深入，形成了大量政治参与的自治组织载体，如各种形式的行业性、商业性联合会和权益性协会、群众自治组织等，群众依托这些自治组织参与政治，扩大了群众政治参与的渠道，开辟了群众政治参与的新途径。
        三是制度化与非制度化参与并存。制度化参与是现阶段全省公民政治参与的主要方式。由于政治参与机制和有关法律法规还不尽完善，部分群众具有较强的社会挫折感等原因，以致在政治参与实际中，存在一些影响社会和谐、政治稳定的非制度化非理性的政治参与方式。如聚众越级上访、在政府机关集体静坐、堵塞交通要道、出租车罢市等抵制性参与、过激参与乃至暴力参与行为。
        四是政治性与利益性参与并存。现阶段，由于全省政治参与主体的复杂性，使得不同层次的群体有着不同的参与动机与要求。大部分群众的参与动机是出于对青海经济社会发展的关注，出于对政治事务和社会事务的关心，希望通过政治参与来反对官僚主义、腐败和社会不公等现象，以实现社会的公平和正义，这也是全省群众政治参与的主流。但也有部分群众的参与动机有利益取向，个别人甚至有一定的政治目的，他们参与的主要目的是为了捞取自身利益、政治资本或影响政府活动，以获取更多的既得利益或达到不可告人的政治目的。如农牧区村级换届时出现的“拉票”、“贿选”、“富者为官”、宗教家族势力干扰基层民主选举等现象，使政治参与走向了歧途，这是应该引起警惕的现象。
        五是参与意识较强与参与能力较低并存。近年来，全省各族群众对于自己在社会政治经济生活中的主体地位有了明显的感性认识，他们的参与意识有了明显提高，要求在本村、本单位、本经济体或本辖区中发挥影响力以期维护自己的利益的愿望大大增强。但由于文化素质普遍不高、制度不健全、缺乏参与实践、民主氛围不浓等因素，普遍存在表面的关注，没有真正参与进来，参与的程度不够深。
        六是政治参与期望值高与政治效能感低并存。部分群众希望自己的利益诉求一旦表达之后，政府或一级组织的决策就能体现出“为我服务”、尽快实现自己的利益要求。但由于当前经济社会发展程度和政治参与体制机制不完善的制约，不可能及时或全面满足所有群众的利益诉求，致使其过高的政治参与期望达不到预期的结果，产生挫折感，影响其以后参与的积极性。
        七是政治参与明显地表现出宗教性与民族性特征。调查发现，在民族杂居地区，大多数人参加民主选举时，对于候选人的民族背景和宗教背景比较注重，不参加选举活动的人当中，有相当部分是因民族、宗教信仰或教派不同造成的。同时，当群众之间发生矛盾纠纷或群众与本地政府、村干部发生利益冲突时，牧区相当多的群众会采取请宗教人士出面调解，而不是采取政府调节、行政仲裁、司法诉讼、信访等方式解决。此外，他们的政治参与基本上属于组织化参与，这反映出政治参与与民族特征、宗教信仰有很大关系。
        由于诸多因素的繁复交织，作为经济欠发达、社会发育程度不高的青海，仍然存在一些扩大公民有序政治参与的制约因素。一是历史渊源的影响。几千年来，群众心理积淀而成的“权威崇拜”、“清官思想”、“消极避世”、“与世无争”等社会意识，“民可使由之，不可使知之”等封建人治传统，以及对民族宗教、血缘、地缘关系形成的社会群体和地域性社会组织的强烈认同，对公众政治思想的侵蚀，直至今日仍严重地影响着人们的政治参与观念和政治参与行为，使相当多的公民还缺乏公民应具有的主体意识、参与意识和监督意识。二是经济欠发达，科技水平、文化素质不高的影响。一方面，从青海的实际看，生产力水平不高，群众行使民主权利的一些物质条件还有较大的局限性。因此，部分群众对行使权利、履行义务漠不关心。另一方面，现代科学技术飞速发展所带来的电子邮政、通讯卫星、电视广播、网络等，为直接和间接扩大公民政治参与提供技术条件，青海在这方面还有相当大的差距，因此，群众切实地参与社会事务的管理还需要一个长期的过程。再一方面，由于历史的因素，青海的教育文化总体水平还不高，大大制约了全省民主政治建设的步伐。三是挫折效应对政治参与产生的消极作用。现实生活中民主法制不完善，官僚主义、权力过分集中、家长制、司法不公等现象的长期存在，以及人们对社会或共同问题的关注如果得不到政治组织的积极回应，就会产生心理挫折，使得人们被动地参与政治生活，自发地减退政治兴趣。比如群众强烈痛恨的腐败现象如长期得不到有效遏制，就必将大大弱化人们的政治使命感，妨碍改革发展稳定的顺利推进。
                                                                          （四）
        按照十七大的要求，扩大公民有序政治参与的途径与方法，应从以下几个方面作为着力点。
        1、努力提高公民参政议政的意识和能力。在保证公民能够参政议政的同时，注意培养公民政治参与的意识，从公民普遍关心、反映强烈、与切身利益息息相关的问题入手，让公民参与决策、管理、监督，既为群众行使民主权利创造条件，又进一步密切与群众的联系。应切实提高领导干部对公民政治参与的认识，杜绝于民无益的“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”等，这是扩大公民有序政治参与的基础。要坚持不懈地做好普法宣传工作，通过家庭、学校和社会，在全民中深入持久地开展以“我是一个公民”为主题的宣教活动，使每个公民都懂得法律确定的公民资格和地位、公民的权利和义务，增强公民的法制意识、主体意识、参与意识和监督意识，使每个公民都能以法律为武器，维护自己的权利、履行应尽的义务。培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理能力，使每个公民具备参与社会的本能愿望和相应能力。
        2、增强地方国家机关工作透明度。一是尽量公开地方国家机关相关信息，保障公民的知情权，努力实现依法行政，不断扩大各族群众参政、议政、监政的机会和范围，以此提高公民政治参与的广泛性、有效性。二是完善政府管理体制，明确责任，建立健全行政立法和各项管理制度。各级政府在审议重大问题、作出重要决定之前，要实行事前公告制度，通过大众传媒让公民了解重大事项的内容，使公民有时间就自己关心的重大问题进行思考，并通过各种正常渠道反映自己的意见。建立对公民建议、信息的收集分析、归纳、反馈和处理等制度，以全面了解和判断所决定事项的基本情况，对拟决定事项的必要性、针对性和可行性做出充分论证。三是在党管干部原则下，建立接受公民意见的专门办事机构和专线，逐步扩大公民参与人大选举、干部任命、监督地方国家机关工作人员的深度。四是建立党代表和人大代表向选民述职、选民评议代表履职情况和代表公示制度。代表应将自己的姓名、工作单位和联系电话等向选民公布，便于加强代表与选民的联系，使社情民意通过代表得到及时、有效反映和解决。
        3、完善公民参与立法制度。加大地方法制建设力度，扩大公民参与立法。尊重、保护各族群众的民主权利，对立法草案充分利用现代大众传媒，广泛征求公民的意见和建议，切实落实民族区域自治制度，探索民族地区民主政治建设的新途径、新形式，建立和完善有效政治参与的保障机制。可以通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会就法律或法律中的某项规定广泛征求意见，既要听取有关专家的意见，也要听取普通公民的意见，使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达，将全民讨论制订地方性法律法规的形式逐步制度化。
        4、注重挖掘民族传统文化政治资源。改革和完善对民族地区公民的宣传教育机制。加强社会主义民主法制、科学文化知识宣传教育，加大宣传教育经费投入，提高教师素质和待遇，优化教育结构，扩大政治课所占比重，以此提高少数民族公民的政治素质。充分挖掘少数民族传统文化中蕴含的现代价值，引导其与社会主义核心价值观相适应。从而使少数民族传统文化中的努力生产观、公平交易观、合理分配观、重商崇商观、和谐发展观、团结协作的社会伦理规范观等，在加强民族团结、维护社会政治稳定，创造有效政治参与的外部环境中发挥积极作用。
        5、健全和完善扩大公民有序政治参与的具体制度。要做到进一步扩大公民有序政治参与，就必须通过建立健全公民政治参与的具体制度，使公民的政治参与成为自觉、具体、有序的过程。一是完善公民旁听、陪审制度等公民对司法的参与制度。不仅要组织公民旁听和陪审，还应就公民旁听重大事项和陪审的范围、公民如何获得旁听、陪审资格、是否可以发表意见，在审议和决定中如何体现旁听和陪审人意见都应做出制度性安排，以避免公民旁听和陪审流于形式，使它们成为公民有序参与司法、参与诉讼的有效方式，并在消除司法腐败中发挥更大的作用。二是健全和完善选举制度、听证制度、信访制度。应有针对性地对居民委员会组织法、村民委员会组织法进行适当修改，在基层尝试推行竞选，增强候选人的透明度，使选举过程真正能够反映和体现选民意志。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，完善对当选人的监督和罢免制度，切实增强选民对当选人的监督和制约。凡是大型公益性基础设施的立项和设计、城市总体规划、公共交通的改善、危房拆迁、农村征地、居民向城镇集中等广大人民群众特别关心、涉及群众切身利益的公共事务，都应纳入听证的范围，直接听取公民的意见，使决策进一步民主化、科学化和公开化，这样既能使决策反映民意，也便于决策的有效实施。要把处理公民来信来访作为一项重要工作，逐步改进现有信访工作模式，充分利用现代通讯和办公手段，畅通公民信访的渠道，及时了解公民意见、建议和要求，切实做到件件有回音、件件有答复，使公民合理、合法的要求和意见得到妥善解决。三是发展和扩大公民的公益诉讼制度和有关监督制约的制度。要进一步健全和完善公民对公职人员的批评、建议、申诉、控告和检举等制度，以体现公民的监督权。四是建立健全信息公开制度。当前，许多国家机关都建立了新闻发言人制度或其他信息公开制度，人大、政府、司法机关都有责任、有义务建立健全各种形式的信息公开制度，充分满足公民的知情权。五是进一步重视网络媒体的传播与表达作用。随着信息社会的发展，网络媒体在保障公民政治参与方面将发挥越来越重要的作用，各种政治参与形式均可通过网络直播、网络民意调查、网上人民来信等方式方便、快捷地进行。必须高度重视网络在现实生活中的作用，积极引导，发挥其了解民意、表达意愿、正面宣传、网络监督的积极作用。

（作者单位：省委政研室）