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《青海省人民调解工作条例》于
一、突出特色，升华实践
《青海省人民调解工作条例》的制定过程，大体上经过了三个阶段。
统一认识定重点。在确定立法项目时，我们面临两个问题：一个是要不要进行立法，一个是能不能解决问题。这既涉及认识层面，也关乎实践层面。对此，我们从必要性和可行性方面进行了深入调研。经过调研，我们认为青海是一个经济社会发展较为滞后、多宗教并存、多民族聚居的地方，维护民族团结和社会稳定的任务十分繁重。随着经济社会发展和利益格局的调整，人民内部矛盾明显增加，并呈现出日益多元性、多样化、复杂化的趋势，这些矛盾和纠纷如果不能及时化解和调处，将直接或间接地影响着社会和谐稳定。诚然，和谐社会不是没有矛盾纠纷的社会，而是矛盾纠纷能够得到及时妥善处理的社会。而人民调解根植民间，源于群众，与人民群众有着天然的联系，具有广泛的群众基础，对于化解矛盾纠纷有极大的便利条件。但是，长期以来，人民调解工作存在着实际运作不够规范、队伍素质不高、经费没有保障、与审判活动脱节以及该调不调、越权调解等困难和问题，严重影响和制约了人民调解工作的进一步深入发展和职能作用的充分发挥，有必要通过地方立法加以规范、解决和推进。在解决了是否需要立法的问题之后，我们着力研讨有无可能立法的问题。据了解，经过多年的发展，我省基层调解组织网络基本形成，人民调解员队伍庞大，积累了较为丰富的调解经验，在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥着独特而重要的作用。可以说，人民调解工作的基础已固、亟待提升。实践决定认识，认识决定行动。各有关方面在了解和认识到人民调解工作是构建社会主义和谐社会的重要内容和保障，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的有效途径，人民调解在社会矛盾纠纷调解工作体系中发挥着基础性作用之后，取得了“要和谐，抓调解”的共识，认为立法条件成熟，立法时机适当，进而把人民调解工作的地方立法作为促进社会和谐的抓手和切入点，启动立法程序，开展相关工作。
形成合力促立法。党的十六大报告第一次明确提出来把社会更加和谐作为我们党要为之奋斗的一个重要目标，党的十六届四中全会进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务。由此，我们进一步认识到人民调解在构建和谐社会中的重要作用，于2004年将人民解调工作条例列为调研项目，并建议主任会议将制定该条例列入了常委会2005年立法计划。当时，政府法制部门的立法任务较重，该条例一时排不上队，并且条例的有关规定涉及审判工作，超出了政府的职能。因此，为了提高立法质量，缩短立法周期，该条例由我委提出立法案，牵头拟定草案，并作出说明，省司法厅等相关方面大力支持、密切配合。针对人民调解工作的涉及面广、有些问题解决难度大的实际，我委与省法院、财政、司法等部门反复协商沟通，多次研讨论证，广泛征求意见，取得一致意见。在此基础上，形成了条例草案，经省人大常委会两审通过。条例的出台，成为构建社会主义和谐社会的大合唱中的一个强音。
突破瓶颈现特色。地方性法规的生命力来自特色，其价值体现在解决问题上。条例在总结多年来我省人民调解实践中的成功做法和丰富经验的基础上，明确了人民调解工作的性质、地位，人民调解的组织建设和人员管理、业务范围、纠纷管辖、工作程序、调解协议效力以及人民调解制度与诉讼制度的衔接等问题，将行政法规具体化，实践经验制度化。特别是从实际出发，根据需要和可能，在规范重点、攻克难点、呈现特点方面作了必要的探索和创新。如：对人民调解进行了法律定位，明确了人民调解的特征和民间纠纷的范围，既充分发挥人民调解的作用，又防止人民调解包揽一切；强调各级人民政府应当加强对人民调解工作的领导，将依法调解、自愿平等、尊重当事人诉讼权利作为三大基本原则，规定了当事人的权利义务；根据我省少数民族多、农村牧区群众文化程度相对较低的实际情况，对乡及乡以下人民调解员的文化程度区别对待，作了灵活规定；还明确了纠纷的调解时限，并规定了人民调解委员会在延长时限后仍不能调结的情况下告知当事人申请相关部门处理的义务。值得一提的是，条例规定调解协议具有民事合同性质，从而较好地实现了人民调解与司法活动的衔接，有效地提高了人民调解的社会公信度；针对我省一些贫困地区人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴难以落实的情况，我们深入调研，寻找办法。在了解到人民调解把大量的矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，维护了基层社会稳定，为各级政府分担了大量工作，减少了大量的治安案件和民转刑案件，减轻了公安司法机关办案的负担，降低了办案费用，节省了财政开支的情况后，认为随着经济的发展，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴由地方财政适当解决，是应该的，也是可行的。为此，我们在坚持谁设立组织、谁解决经费原则的基础上，努力有所突破，规定“司法行政机关用于人民调解工作的经费，列入各级财政预算”；“有困难的村（牧）民委员会、居民委员会设立的人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴，由县、乡财政予以补贴”，进而为人民调解工作提供了保障，解决了制约人民调解工作的“瓶颈”问题。
二、多措并举，推进工作
条例出台后，为在全社会营造认识人民调解、重视人民调解、支持人民调解、参与人民调解的氛围，使人民调解工作在以往的基础上有新的起色和进步，各地在组织形式多样的学习宣传活动的同时，采取切实有效的落实措施，狠抓了条例的贯彻实施。
（一）进一步加强了对人民调解工作的领导和支持。一是领导落实，各级政府把强化人民调解工作作为构建和谐社会的切入点，听取汇报，专题研究，认真部署，着重解决实际问题，对人民调解工作的重视程度明显增强，支持力度明显加大。二是组织落实，许多地方建立了由党政主管领导和相关部门负责人组成的调解工作指导委员会，加强对重大矛盾纠纷调处的指导、组织和协调。三是经费落实，省、州、县的人民调解工作经费已列入当地财政预算，有些州县的投入还超出了省上规定的标准。四是措施落实，各地结合实际制订了一系列配套措施，许多地方加大投入，将调委会纳入村级建设项目，统一规划，统一实施，有效地改善了人民调解工作的条件。
（二）进一步强化了人民调解组织建设。一是调整、整顿和充实了人民调解组织，其中调整、整顿村级调委会2723个，占调委会总数的50%以上，新建规范化调委会260个。目前全省规范化调委会已占调委会总数的39.6%，私有企业、行业、专业性调委会建设步伐加快，已达到186个。目前，全省已建立健全各类人民调解组织5340个，人民调解员人数达到22023人，矛盾纠纷排查调处的前沿阵地更加牢固。二是全面规范人民调解组织，将前几年全省各地乡（镇）、街道设立的“司法调解中心”统一更名为人民调解委员会，调整人员构成，体现了人民调解组织的群众性。目前，全省已形成横向到边、纵向到底、上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与的人民调解组织网络。
（三）进一步提高了人民调解队伍的素质。全省各地把提高队伍素质作为搞好人民调解工作的重要环节，努力做到了“三个注重”：一是注重优化调解队伍的整体结构，调整、改选了12380名调解员，占总数的56%，优化和完善了全省人民调解队伍的文化、民族、性别等结构。二是注重强化调解人员的教育培训，《条例》颁布后各地通过组织开展示范培训、岗位培训和素质培训，使86%以上的人民调解员受到培训，全省调解队伍的整体素质和调解能力有了较大提升。三是注重配备培训教材，结合省情实际，编印了条例讲义，编译了少数民族文字的培训教材，增强了培训的针对性和实效性。四是推行人民调解员持证上岗和首席人民调解员制度，全省已有18421名人民调解员持证上岗，上岗率为83·4%，选聘首席人民调解员965名，调解的质量和水平不断提高。
（四）进一步规范了人民调解工作。一是规范制度，制定了人民调解工作矛盾纠纷排查调处、群体性事件快速反应、社会矛盾纠纷信息传递与反馈、重大社情报告四项制度，建立健全了人民调解工作的定期排查、纠纷登记、联合调处、定期汇报、回访和学习等制度。二是规范业务，明确人民调解的依据、原则、范围和程序，并按照统一格式制作调解协议书，结合实际落实“五有”（有调委会标识牌、相对固定的工作场所、调委会印章、调解及回访记录簿、统计台账）的要求。三是规范衔接，人民调解与法院裁判有机结合，人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，依法确认调解协议的法律效力。四是规范机制，各地初步建立了预警机制、矛盾纠纷排查机制、调处和应急处置机制、联动调处机制、考核奖惩机制等。
（五）进一步加大执法检查力度。为了推动条例的深入实施，省人大常委会打破常规，在条例实施仅半年后，就组织开展了执法检查。这次执法检查在方式上求新、范围上求广、层次上求深、效果上求实，将检查整体工作与条例施行情况相结合，安排自查与重点抽查相结合，检查工作与宣传指导相结合，掌握情况，发现问题，分析原因，提出建议。执法检查情况向省委作了汇报，并向省人大常委会作出报告，省人大常委会提出审议意见，督促省政府积极采取措施，解决条例实施中的困难和问题，取得了明显效果。
条例的制定和实施，推动我省人民调解工作上了一个新台阶，全省的人民调解工作实现了“三个提高，三个转变”，即：各级政府的责任心和人民调解员的积极性进一步提高，人民调解队伍的素质和调解能力进一步提高，人民调解的工作质量和公信力进一步提高；由主要依情依理调解向依法依政策调解转变，由口头性、无序性、随意性调解向格式化文书、程序化、规范化调解转变，由单一的人民调解向人民调解与民事诉讼相衔接转变。
三、优势凸现，初显成效
我省人民调解工作条例的实施，使全省人民调解工作焕发出新的生机，在促进人与人和谐相处，促进民主法制建设，促进社会安定有序，促进培育良好风尚等方面优势凸现，充分发挥出“第一道防线”的作用，取得了初步成效。
（一）排查调处大量矛盾纠纷，有效地维护了社会稳定。人民调解把大量的矛盾纠纷消除在萌芽状态，化解在激化之前，有效防止了因民间纠纷激化导致的自杀事件、刑事案件和群体性事件。全省刑事案件立案数和群体性事件的参与人数比以往有所下降，人民调解工作真正起到了维护稳定的“第一道防线”作用。
（二）缓解了基层党政组织维护社会稳定的压力，促进了中心工作。我省人民调解组织在加强对一般性民间纠纷调处的同时，紧紧围绕经济社会发展中的热点难点问题，加强对各种新增矛盾和纠纷的预测、预防、化解工作，减少了群众诉讼和信访案件的发生，起到了上为领导分忧，下为群众解难的作用。许多政府感到棘手、法院难以裁决的矛盾纠纷，经过人民调解组织的排解调和，消除了争端，有效改变了基层党政领导以往面临的“在家有人等、吃饭有人守、坐车有人拦、大门口有人围、办公室有人闹”的窘况，使他们从解决纠纷的繁琐事务中解脱出来，集中精力搞建设、谋发展。
（三）及时化解民族之间的矛盾纠纷，维护和增进了民族团结。根据我省多民族聚居的实际，人民调解组织把人民调解工作融入民族团结进步创建活动，认真预防、调处各民族之间的矛盾纠纷，为促进各民族和睦相处、和谐共荣做出了贡献。
（四）有效防止违法犯罪案件，减轻了公检法司机关办案压力。人民调解坚持“调防结合、预防为主”的方针，及时发现和控制各类社会治安隐患，把可能激化的矛盾和纠纷降到最低限度，有效减少了刑事案件的发生。据估算，我省每年平均调解纠纷3万多件，通过人民调解减少的刑事案件达到1千多件，从而减轻了公检法司机关侦查、起诉、审判和执行的负担。由于人民调解平等自愿、程序简便、不易反复，调解协议履行率高，减轻了法院审理民事案件的压力，解决了一些生效判决执行难的问题。
（五）减轻了群众负担，节省了财政开支。人民调解不仅省时省力，而且不收费，减轻了群众通过诉讼、仲裁等途径解决问题的费用，深受群众欢迎，群众称赞说：“人民调解常常是喝一杯清茶，解一起纠纷；献一条哈达，化一件恩怨”，“花费少，作用大，效果好”。同时，通过对大量矛盾纠纷的排查和调处，减少了许多上访事件和各类违法犯罪案件的发生，大幅度减少了各级财政维护社会稳定的经费支出和政法机关的办案费用。
（六）寓普法于调解之中，增强了群众的法制和道德观念。人民调解组织结合矛盾纠纷的排查调处工作，按照纠纷的种类，结合有关法律、法规、规章和政策，以案释法、以事议法，不仅调解解决了群众的实际问题，而且起到了调处一案，教育一片的作用。通过一个个具体的调解事例，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，使广大群众提高了自我教育、自我约束的意识，增强了法制观念和道德观念。调解的过程，既是普法的过程，也是德育的过程，人民调解已成为法治与德治的有效载体和最佳结合点。
人民调解既是传统的，也是现代的，只要坚持与时俱进，不断推陈出新，就能发挥出极大潜力，开辟广阔的前景，在构建社会主义和谐社会的华章中写下无愧于时代的新篇章。
（作者单位：省人大内司委）