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法律法规实施情况的检查，即执法检查，是全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作，监督法设专章对执法检查作了规范化、程序化的规定。在监督法实施两周年之际，笔者结合省人大常委会多年来执法检查的具体做法和经验，就深入贯彻落实监督法，切实做好执法检查工作，谈两点学习体会。
一、注重把握好五个重点环节
搞好执法检查工作，需要有一整套科学有效的运作程序，监督法在程序上主要规定了六个环节，从省人大常委会近几年开展执法检查的实践看，搞好执法检查工作，在坚持上述基本程序的基础上，还应突出把握好以下五个环节。
(一)选好执法检查议题
在计划制定乃至整个执法检查工作中，议题的选择非常关键。选好议题要做好两件事：一是广泛听取和综合分析各个途径反映的问题，提出检查的议题建议。监督法第九条规定了从6个途径反映的问题确定议题，即：常委会的执法检查中发现的突出问题；人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；常委会组成人员提出的比较集中的问题；专门委员会、工作委员会在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；以及社会普遍关注的其他问题。议题建议的提出要依靠机关各有关部门日常的信息积累和调查研究，还必须深入了解党和国家对经济社会发展的总体部署、方针政策和工作要求，以便从大量的信息中去粗取精，形成有价值的议题建议。
二是进一步综合考虑各方面因素，在议题建议基础上选出计划检查的法律法规。各部门提出的议题建议汇总起来往往有许多项，但常委会一般每年只能安排2—3部法律法规的执法检查。这就要由办公厅进一步分析筛选。通常考虑以下几个因素。首先，要围绕中心。所选法律法规涉及的问题要与当前党和国家工作大局紧密相关，人民群众普遍关注。其次，所选法律法规需要推动实施。例如法律法规实施中存在的问题和困难较多，或者新制定或修改的法律法规涉及重要的新制度需要加大宣传，或者法律法规制定过程中争议较大，需要推动正确实施。再次，所选法律要尽量覆盖面广，不要集中在某一方面。省十届人大常委会先后对传染病防治法、草原法、土地管理法、公路法、税收征管法、义务教育法等17部法律法规实施情况组织了执法检查，涉及经济社会等各个领域，覆盖面广，与党和国家工作大局紧密相关，更为人民群众普遍关注。例如2003年非典疫情在我国部分省区发生，特别是非典被列为传染病防治法管理的传染病病种后，省人大常委会主任会议审时度势果断调整常委会年度工作安排，决定立即组织传染病防治法执法检查，对全省依法开展非典防治工作情况进行专项检查，并列入常委会会议议题，专题听取和审议省人民政府关于贯彻执行传染病防治法，依法开展非典防治工作情况的汇报。这次执法检查不仅为确保青海这块净土不受非典侵袭起到了保驾护航的作用，而且为人大执法检查如何围绕党和国家工作大局、贴近人民群众生产生活实际，实践以人为本的科学发展观，开辟了一条新路。
(二)突出执法检查的重点
吴邦国委员长指出：“一部法律有的几十条，多的上百条，但核心内容往往就那么几条。实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往就那么几个。抓住了这些要害，就牵住牛鼻子，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。”所以，选好检查法律法规的重点内容非常重要。这个重点，就是指一部法律执行过程中的主要矛盾、主要问题，是法律法规执行的难点和关键点，也可能是今后法律法规修改的切入点。确定重点内容，必须要搞好执法前的调研工作。十届以来，省人大常委会对执法检查前的调研工作十分重视，将其作为开展执法检查的一项重要准备工作，采取多种方式开展调研。2005年组织药品管理法执法检查时，执法调研组向省直有关部门和地方有关单位发放调查问卷，用调查统计的方法积累基础数据，从而确定药品质量、药品价格、药品广告和药品从业人员素质为执法检查重点，增强了检查的针对性，确保了检查的实效。
(三)注重执法检查的方式方法
省人大常委会在执法检查方面积累了不少行之有效的方式方法，经常采用的有：听取汇报、召开座谈会、个别走访、实地考察、调阅案卷、查看文件等形式。为了增强执法检查的实效，近几年常委会在坚持这些常规做法的同时，还立足创新，着重在发布执法检查公告、开展随机抽检、运用先进检测工具、执法检查与舆论监督、立法调研相结合等方面进行了有益探索。
一是发布执法检查公告。2004年，常委会组织人口与计划生育法和青海省人口与计划生育条例执法检查时，通过《青海日报》发布执法检查公告，开通监督电话和传真，面向全省各界和广大人民群众征求意见建议，畅通了群众参与监督的渠道，这种做法当时在我省尚属首举。2004年至今，凡是常委会组织的执法检查，办公厅均发布执法检查公告，为进一步拓展执法检查的广度和深度创造了条件。
二是坚持开展随机抽查。执法检查的“选点”，对于能否了解到真实情况关系重大。选点要好、中、差结合，选最具有典型性、代表性，能够体现法律实施的一般情况的“点”。近年来我们在执法检查中坚持少听多看，适当减少汇报会，扩大实地察看范围，尤其重视坚持随机抽查。检查组每到一地，不让事先定单位、打招呼，被检查单位均由检查组从各地提供的相关单位名单中随机选定。2005年组织药品管理法执法检查时，实地察看的有关单位、市场、基地、店所81家，其中77家属随机抽查，占总数的95％以上，从而切实了解和掌握了药品生产、经营和使用的真情实况。
三是动用先进的检测工具。为行之有效地开展执法检查，2006年组织食品卫生法执法检查时，检查组事先与省质量技术监督局联系，调用食品快速检测专用车，随机对蔬菜、干货、果脯、调味品、水发产品等18种食品的安全指标和质量指标进行了抽检，及时得到可靠的检测结果，有效提高了执法检查的科学性和权威性。
四是执法检查与建议实施行政处罚及媒体曝光相结合。在开展执法检查中，凡是有条件的地方，应该请电视台、电台、报刊记者参加，既报道公正执法、廉洁奉公的典型，又对发现的重大典型违法事件及其处理结果，公之于众，并追踪报道。这对于促使有关部门严格执法，及时纠正违法行为，积极采取整改措施，在全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的氛围，有积极的推动作用。近年来，省人大常委会坚持将人大依法监督和行政执法、舆论监督有机结合起来，效果很好。比如2006年在食品卫生法执法检查中，检查组要求卫生、质监、工商、药监、农牧等相关部门执法人员和《青海日报》、青海电视台、《青海法制报》、青海人民广播电台等新闻单位记者全程配合检查活动。检查组在抽查某宾馆和饭店时发现存在问题比较突出，明显违反了食品卫生法的有关规定，当场责成食品卫生执法人员依法对其实施处罚，同时建议新闻媒体予以曝光，从而切实增强了检查监督的效果，扩大了社会影响。
五是执法检查与立法调研相结合。多年来，省人大常委会十分注重并采取执法检查与立法调研相结合的方式，以执法检查促进立法工作，效果很好。如2003年组织义务教育法执法检查时，检查组每到一地认真听取当地行政执法部门和教育教学一线教职员工及村(牧)委会对义务教育法制建设的意见和建议，重点了解他们对进一步完善义务教育办学体制、管理体制、经费投入体制、教师工资待遇保障机制等重大问题的具体建议，为全国人大常委会进一步完善义务教育法提供了第一手资料，也为我省修改义务教育法实施办法奠定了良好的基础。
(四)写好执法检查报告
执法检查报告应围绕法律法规实施这一主线来写。报告的主要内容应包括：对所检查法律法规实施情况的评价，法律法规实施中存在的问题及原因分析，改进执法工作的建议，对法律法规修改完善的建议等。报告既要有总体评价，也要突出重点；既要肯定成绩，也要指出问题。对查出的问题要深入分析，是法律实施机关执行中的问题，是体制机制的问题，还是法律本身不够完善的问题。根据问题的原因研究提出解决问题的建议。一是对于那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题，要切实抓住作为监督工作的突破口，增强人大监督工作的针对性，提出解决问题的思路和建议，着力促进有关方面建立解决问题的长效机制。二是对于法律法规实施机关执法中遇到的自己难以解决的问题，要本着监督与支持相结合的原则，督促法律实施机关努力改进工作的同时，将他们遇到的问题通过执法检查报告反映出来，推动问题的解决。三对于法律法规本身有待完善的问题，要认真分析原因，对有关法律法规提出修改完善的建议。总之，提出的问题要有针对性，改进的建议要有的放矢，便于操作，使报告能够体现人大工作的鲜明特色。
(五)强化跟踪监督工作
执法检查的后续跟踪是执法检查工作的重要组成部分。监督法第二十七条规定，对“一府两院”向常委会提出研究处理情况报告，“必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查”。这就为人大常委会开展执法检查的跟踪检查提供了依据。这里所说的“必要”，一是指法律法规实施主管机关对整改工作认识不到位，措施不得力，成效不明显，常委会组成人员仍不满意；二是指法律法规实施主管机关虽已采取措施，但整改目标的实现需要一个不断推进的过程，因而需要继续进行审议或者跟踪检查。不论是继续进行审议或者组织跟踪检查，都需要主任会议作出决定。
对于关系党和国家工作大局和改革发展稳定全局的重大问题，对于法律法规实施过程中普遍存在的倾向性问题、对于关系人民群众切身利益，群众普遍关注、反映强烈的突出问题，常委会应“咬定青山不放松”，一次检查没解决，就检查两次；两次检查还没解决，就检查三次，一直抓到问题基本解决。一查到底，切实抓出实效来。如省十届人大常委会对药品管理法实施情况进行了跟踪检查。2005年9月常委会会议听取和审议了药品管理法执法检查报告，与会的常委会组成人员普遍认为，报告中提出的关于研究解决我省部分县级药品管理机构设置和执法主体错位缺位问题、解决药监管理系统检测手段和基础设施落后问题、进一步完善药品价格专家评审委员会工作制度等建议具体实在，会后应确保整改建议落实。为此，经常委会主任会议研究决定，即在2006年3月份召开的常委会会议上专门听取了省政府副省长所做的整改情况的专题汇报。这种做法在我省也尚属首举，为建立健全法律监督后续机制，进一步延伸监督链条，形成监督长效机制作了有益尝试。
二、需要注意三个问题
(一)关于执法检查的主体和组织实施机构
监督法第二条规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，同时，第二十三条第二款规定，“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”法律明确规定执法检查的主体是各级人大常委会，组织实施的机构是专门委员会或者常务委员会有关工作机构。专门委员会和办公厅都不是检查的主体，而是执法检查组织实施的机构，二者各司其职，共同负责执法检查的组织和实施。执法检查组严格说也不是检查的主体，检查小组对地方反馈的情况不能视为常委会的意见，执法检查报告只有经常委会全体会议审议后才具有法律效力。另外，还有一种现象，就是执法检查组成员中吸收本级政府相关组成部门的负责人参加，称之为联合检查。笔者认为这种做法不符合监督法的精神。人大常委会的执法检查可以与“一府两院”的执法检查统一部署、分别进行，即在“—府两院”进行自查自纠的基础上，人大常委会组织检查和抽查。但是，不宜与“一府两院”联合检查，这种联合检查容易混淆监督者与被监督者的界限，使检查对象实际上变成了检查主体，使人大执法检查变成了执法机关系统内的上级对下级的检查，降低了人大执法检查的法律地位和权威性，影响了执法检查效果。
(二)关于执法检查的对象
监督法第五条规定，各级人大常委会“对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督”，明确了监督的对象是本级“一府两院”，即法律实施机关。检查组到地方去调研，是为了从基层进一步了解和掌握法律法规实施的真实情况和存在的问题，督促“一府两院”改进执法工作，而不是检查地方；委托部分州(地、市)、县(区、市)人大常委会检查法律法规在当地的实施情况，是请他们帮助省人大常委会更为全面地了解情况，而不是要他们“自己查自己”。
在执法检查的对象方面，首先是要处理好检查本级与检查下级的关系，重点是检查本级“一府两院”及其部门。省、州(地、市)、县(区、市)人大常委会执法检查组到基层检查，目的是了解法律法规在本行政区域实施的真实情况和存在的问题，以便较为全面地评价本级执法检查的执法状况，督促本级政府及其部门和“两院”切实改进执法工作。其次是要处理好检查执法机关与检查具体执法对象的关系，重点是检查执法机关。现在有的执法检查，往往侧重于对下级执法机关和执法对象进行检查，忽视对本级执法机关的检查。这样使执法检查的重点发生转移，起不到对本级执法机关的监督作用。
(三)关于执法检查中具体案件的处理
常委会的监督权是宪法赋予的，只能在法律法规规定的职权范围内行使。常委会不能代行行政权、审判权或者检察权。因此，执法检查组不能直接处理执法检查中发现的具体案件。对于执法检查中收到的来信，一般由办公厅统一转交有关部门依法处理。如果在执法检查中发现典型违法案件，可以把有关材料与执法检查报告一并转交法律法规实施机关，督促其依法处理。例如2006年食品卫生法执法检查中，检查组在抽查某宾馆和饭店时发现存在问题比较突出，明显违反了食品卫生法的有关规定，检查组建议当地食品卫生执法人员依法对其实施处罚，并将处理结果反馈检查组，效果很好。
(作者系省人大教科文卫委员会副主任委员)