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坚持科学立法、民主立法是全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的必然要求。党的十七大明确提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法是国家立法体系的重要组成部分。在地方立法中，进一步坚持科学立法、民主立法，不断提高地方立法的质量，对于完善中国特色社会主义法律体系具有重要的意义。面对新形势、新任务、新要求，如何深入贯彻落实科学发展观，全面推进科学立法、民主立法，为闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路提供坚实的法制保障，是摆在我省各级立法机关和立法工作者面前的重大课题。全省立法工作会议召开之前，我到部分州市县对立法工作的情况进行了调研。最近，按照省委深入开展学习实践科学发展观领导小组的统一部署和省人大常委会机关开展深入学习实践科学发展观活动领导小组的安排，我又到民和县、黄南州、海西州重点就科学立法、民主立法方面的工作情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：
一、我省科学立法、民主立法的主要做法及存在的问题
我省立法工作始于1980年，截至2007年底，省人大及其常委会共制定、批准地方性法规、自治条例、单行条例282件，现行有效的239件。我省在地方立法工作中始终把保证立法质量放在突出的位置，坚持数量与质量并重，地方立法工作不断发展进步，特别是2003年全省立法工作会议以来，以提高立法质量为重点，进一步改进和加强地方立法工作，不断探索科学立法、民主立法的途径和方式，立法进程进一步加快，质量进一步提高，为促进我省改革开放、经济发展、社会和谐与稳定提供了重要的法制保障。通过多年的立法实践，我们在加强地方立法工作，提高立法质量，推进科学立法、民主立法方面积累了一些经验，主要有：
（一）加强党的领导，保证立法工作的正确方向。我省有立法权的人大及其常委会，牢固树立坚持党的领导的观念，自觉接受党委的领导，服从党委的决定，认真贯彻党的路线方针政策和同级党委的重大决策部署，将立法工作同党的重大决策结合起来，围绕党的中心工作开展立法工作，保证了党的重大决策的贯彻执行。各地的五年立法规划都是由同级党委审查同意后批转执行的，许多地区的年度立法计划也是由党委批准通过的，还有部分地区每一项法规和条例在人代会和常委会通过之前都要报请党委审查批准。在立法过程中，遇到重大问题都及时向同级党委请示，严格按照党委的意图和要求办理。海西州为了加强党对立法工作的领导，还成立了以州委主要领导为组长，州人大常委会、州人民政府及有关单位领导为成员的立法工作领导小组，协调地方立法工作中的重大事项，保证了立法工作充分体现党委的意图，与党委的中心工作的总体部署相符合。
（二）充分发扬民主，扩大公民有序参与。在立法中，从项目立项、起草、修改、审议的整个过程中，都始终坚持开门立法，广泛听取社会各界的意见。一是建立向社会公开征集立法项目制度。省人大常委会和部分州市县人大常委会在制定五年立法规划和年度立法计划时，除向有提案权的单位征集立法项目外，还采取向人大代表和面向社会公开征集的方式，扩大立法项目的来源，保证了立法项目符合人民群众的意愿和要求。海西州制定2008至2012年立法规划时，就利用电视台、报纸、海西州政府网站等向社会公开征集了“十一五”立法建议项目。二是通过书面征集、召开立法座谈会、论证会、听证会等方式，广泛征求意见。省级立法中每个法规草案都要召开论证会，有时一个法规草案还进行多次的论证，不仅对法规的必要性、可行性、操作性等方面进行整体论证，有时还就一些重大内容或者分歧意见较大的条款进行专题论证。对涉及人民群众切身利益和公共利益的法规草案，省人大常委会和有的地区还尝试采用听证会的方式征求意见，如省人大常委会在审议修改《青海湖流域生态环境保护条例（草案）》时，就针对草案中的几个重要问题举行了立法听证会，持不同意见的各方在会上发表看法，讲述理由，进行辩论，使各方面的观点都得到了更为充分的表达，有利于立法机关做出正确的判断和决策。西宁市人大常委会举行了《西宁市出租汽车客运管理条例（草案）》和《西宁市公共餐饮具卫生监督管理条例（草案）》立法听证会，不但在增强法规的操作性，提高法规质量方面起到了积极的作用，而且在社会上引起了较大反响，对于增强公民的民主法制意识，提高公民参与立法活动的积极性，收到了良好的效果。三是将一些涉及改革发展稳定重大事项或者人民群众切身利益的地方性法规、条例草案登报或者上网公开征集社会各界的意见，拓宽社会各界和广大人民群众参与立法的渠道。省人大常委会近年来坚持将事关群众切身利益的法规草案刊登在《青海日报》和青海新闻网上，公开征求意见。有的州市也实行了法规草案公开征求意见的做法。海西州每一部条例草案形成之后，都在柴达木报上予以公布。四是设立法制咨询组，发挥专家、学者在立法工作中的作用。省人大常委会从2001年开始到目前已经聘任了三期法制咨询组成员。西宁市2003年首次聘请5名法学教授、律师等组成市人大常委会法制咨询组，参与法规草案的起草、修改、论证工作，2007年又聘任组成了新一届的法制咨询组。
（三）从实际出发，努力突出地方特色和民族特点。省人大常委会根据我省经济社会发展的实际情况制定了湟水流域水污染防治条例、青海湖流域生态环境保护条例、野生动植物保护条例、发展中藏蒙医和中藏蒙药条例、宗教活动场所管理规定、宗教教职人员管理规定等一批地方特色突出的法规，其中一些项目在全国走在了前列，如我省在全国率先制定了人民调解工作条例，将我省在调解工作中积累的一些成功经验，用法规的形式固定下来，促进了我省人民调解工作的发展，在构建社会主义和谐社会中发挥了重要作用，受到了中央有关领导同志的肯定和有关部门的好评。西宁市人大常委会在制定《西宁市林业管理条例》时，考虑到“茶园”经济是本地独有的特色经济，本着既要有利于茶园经济的发展，又不妨害林业生态的原则，对林区餐饮业活动进行了规范，明确了各有关方面的责任，有力地促进了生态效益、经济效益和社会效益的统一。海西州是全省重点开发地区，州人大根据这一特点突出经济建设和资源开发方面的立法，制定了矿产资源管理条例和卤虫资源保护管理条例，在保障资源科学开发、综合开采、循环利用方面发挥了积极作用。
（四）建立和完善立法制度建设，保证立法工作有序进行。立法法颁布后，省人大常委会制定了立法程序规定、扩大立法民主若干规定、改进地方性法规案审议表决程序的办法、立法听证试行规则、立法计划工作制度、立法协调工作制度、立法技术规范等法规和制度，使地方立法工作进一步规范化，制度化；在省人大常委会的指导下，有立法权的西宁市、6个自治州、7个自治县人大也都制定了立法程序规定。海西州人大常委会还制定了《实施立法程序规定办法》，进一步明确了自治州有关国家机关及其工作部门在制定、修改和废止自治条例、单行条例过程中的职责和工作程序，使立法工作更加规范、科学。
在积极探索科学立法、民主立法工作中，我们取得了一定的成绩，但也存在着一些问题和困难。主要有：一是立法观念需要进一步转变。一些部门和地区对立法工作重视不够，对法治保障和促进经济社会发展的作用存在认识上的差距，不善于通过立法手段解决改革发展稳定中的重大问题，重文件轻法治的问题不同程度地存在。二是立法规划和立法计划的执行率需要提高。由于提案单位在立项时随意性较大，在执行立法计划时相关工作抓得不紧，省人大有关专门委员会在确定立法项目时把关不严，检查督促不够等原因，规划和计划的执行率一直不高，尤其是今年，立法计划完成率只有37%，影响了规划和计划的严肃性。三是地方特色和民族特点不足，对民族自治地方的变通立法研究不够，创制性立法比较滞后。四是生态环境保护方面的立法与省委提出的生态立省战略尚有差距，今后要加强这方面的立法。五是立法队伍的数量与素质与新形势的要求不相适应，尤其是7个自治县人大不仅没有专门的立法机构，而且没有专业的立法工作者，严重影响自治县的立法工作。当前，全省上下正在为实现省十一次党代会确定的目标而努力奋斗，我们要完成科学发展、保护生态、改善民生三大任务，实现建设富裕文明和谐新青海的宏伟目标，闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，就必须更加重视地方性法规的引导、促进、规范、保障作用，从全面落实科学发展观的高度，充分认识加强地方立法工作的重要性，化大力气解决立法中存在的突出问题，全面推进科学立法、民主立法，进一步做好新时期的地方立法工作，为建设富裕文明和谐新青海作出新的贡献。
二、对全面推进科学立法、民主立法的思考
（一）突出重点，统筹兼顾，在立法方向上体现科学立法、民主立法的要求。
1、围绕中心，服务大局，发挥地方立法在保障促进本地区改革发展稳定中的作用。青海作为欠发达地区，当前面临的最迫切的任务就是要加快发展、科学发展。我们必须从我省的这一实际出发，紧紧围绕发展这个第一要务、保护生态这个重要责任、改善民生这个当务之急开展立法工作。首先，要继续加强经济立法工作，重点制定推进科技创新、发展循环经济、节约能源资源、建立资源补偿机制等方面的法规、条例，为实现可持续发展发挥法制的保障作用。尤其是要对柴达木和西宁两个国家级循环经济试验区的情况进行认真调查研究，了解和掌握急需通过立法手段解决的主要问题，根据《中华人民共和国循环经济促进法》有关规定，抓紧制定这方面法规和条例，依法促进循环经济试验区健康、快速、有序发展。其次，要进一步加强保护生态的立法工作，为实现生态立省战略发挥法制的保障作用。我省地处青藏高原东北部，是三江之源，生态地位极为重要，加强保护生态方面的立法刻不容缓，今后一段时期要抓紧做好三江源、可可西里等自然保护区的立法工作。目前，我省共有11处自然保护区，其中，国家级自然保护区5处，省级自然保护区6处，保护区总面积2170.42万公顷，占全省土地总面积的30%，在保护野生动植物、湿地和生物多样性，维护生态平衡，改善生态环境方面发挥着巨大的作用。国家对自然保护区立法要求实施“一区一法”，而我省在自然保护区立法方面，除制定颁布了《青海湖流域生态环境保护条例》外，其他自然保护区尚未立法。我们要把自然保护区立法作为今后生态环境保护立法工作的重点之一，加强这方面的工作。第三，要以改善民生为重点加强社会领域立法，在继续完善经济、政治、文化领域立法的同时，要统筹兼顾社会领域立法，重视和加强基础教育、医疗卫生、社会保障、历史文化保护和地方民族文化资源开发等方面的立法工作，依法保障和改善民生。第四，要根据我省多民族、多宗教的实际，高度重视民族立法和宗教立法工作，依法促进各民族共同繁荣发展。
2、坚持与时俱进，做到立改废并重。地方立法既包括制定地方性法规，也包括修改和废止地方性法规，制定、修改和废止都是地方立法的题中之意。过去二十多年里，由于当时形势的需要，地方立法主要是以制定地方性法规为主。但是随着我国民主法制进程的不断加快，我国的立法工作取得了巨大的成就，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到了有法可依。在这种形势下，地方立法必须改变过去那种只注重地方性法规的制定，而忽视地方性法规的修改和废止的状况。坚持立改废并重不仅是中国特色社会主义法律体系基本形成的新形势对地方立法提出的新要求，同时也是地方立法不断适应深化改革开放新形势的客观需要。要处理好改革发展和立法的关系，避免立法工作落后于改革开放的实践，一个重要的方面就是立法工作必须与时俱进，适时修、废，以适应形势发展变化的需要，这也是保持地方立法的权威性、适应性和生命力所必需的。今后要把修改和废止地方性法规的工作作为立法的一项经常性工作来做。要加强地方性法规的清理工作，过去我省有立法权的人大及其常委会，也进行过几次大的清理，如行政处罚法、行政许可法、监督法颁布后，按照要求对有关的地方性法规进行了清理，对不符合这几部法律规定的地方性法规进行了修改或者废止，但这些清理都是被动进行的，今后应主动开展地方性法规的清理工作，并将清理工作制度化，定期或者及时对过去制定的地方性法规进行清理，发现与新颁布的上位法相抵触或者不适应形势发展变化客观需要的，及时修改或者废止。
坚持立改废并重还要求我们在制定地方性法规时，处理好法规的操作性和前瞻性的关系。应正确研究把握社会经济发展的规律及发展趋势，既要强调立法的成熟性，使制定的地方性法规具有较强的操作性，能够及时解决社会生活存在的需要地方性法规调整解决的突出问题，更要有一定的前瞻性，避免法规制定颁布后很快就落后于形势的发展，在立法时要给发展变化留有余地和空间，避免法规的“朝令夕改”。
（二）解放思想，更新观念，在立法内容上体现科学立法、民主立法的要求。
1、牢固树立“以人为本”的立法理念。科学发展观的核心是以人为本，地方立法要树立“以人为本”的立法理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。要用以人为本这一核心理念引领和指导立法的全部过程。要通过具体的立法活动充分体现和实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。坚持以人为本的立法理念就是要在地方立法中体现人民的意志，做到党的主张同人民意志的统一。要注意切实保障广大人民群众在政治、经济、文化社会等方面的权利和利益，特别是要保障弱势群体的权利，关注弱势群体的利益。要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题，把人民群众关注的热点、焦点、难点问题，关系人民群众切身利益的问题作为立法工作的重点。要正确把握最广大人民群众的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同利益群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众所关切的问题。
2、坚持公平正义的价值取向，科学合理地规定公民法人和其他组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任。法律的特点是公平和正义，法律的生命在于公平和正义，科学合理的法律能够像天平一样做到人人平等，有缺陷的法律就会影响社会的公平和正义，不能保证人与人之间的平等。所以，提高立法质量，必须着力提高法律规范的制度的科学性、合理性，体现法律的公正性。一是科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。在法规中设定公民权利与义务时，要坚持权利与义务相统一的原则，地方性法规不得限制和剥夺公民的合法权利与义务，不得任意给公民设定义务。要克服在立法中偏重于设定公民、法人和其他组织的义务，对权利保护不够的倾向，注重规定公民应有的权利，防止随意限制公民的权利和设定公民的义务，注重规定在公民权利受到侵害时有相应的救济渠道和手段等。要正确处理公共利益与公民、企业合法权益的关系。在立法工作中，要始终把维护社会公共利益放在首位，但也要注意保护公民、企业的合法权益，实现公共利益和公民、企业的合法权益在法律制度上的平衡。二是科学合理地规定国家机关的权力和责任。地方立法机关在设定国家机关的权力与责任时，一定要注意坚持国家机关权力与责任相统一的原则。在赋予国家机关权力时，要同时考虑国家机关应当依法履行的职责和应承担的责任。要注意避免发生国家机关有权无责的情况。要尽可能细化有关权责方面的规定，如执法的条件、幅度等，尽量减少执法机关的自由裁量权，以避免执法机关和执法人员滥用权力。要从行政机关改革的角度，减少行政许可事项。在设定行政处罚时，要注意体现教育和处罚相结合的原则。还要处理好执法机关与执法人员的关系，明确执法人员的责任，努力提高执法机关的工作质量和工作效率。克服在规定行政机关管理社会的职责时，偏重于扩大行政机关的处罚权、许可权等权力的倾向，克服“立法部门化、部门利益化、部门利益合法化”的现象，加强对行政权力的监督，实现立法工作从“强化公民义务和政府权力”向“强化公民权利和政府的责任”的观念及实体内容的转变。
3、坚持“求实管用”原则，进一步突出地方特色。地方特色是地方立法的生命。虽然我们在过去的地方立法中一直强调突出地方特色，并且也取得了一定的成效，但地方特色不突出仍然是我们地方立法中存在的一个主要问题。今后，一定要在坚持不懈地在突出地方特色和民族特点上下功夫，这是地方立法工作保持生机与活力的关键。地方立法工作要着眼于本地区的实际，注重解决本地区经济社会发展中的实际问题，发挥法规的实际作用和效果。在制定实施性法规时，尽量不要照抄上位法，要注重在国家法律的原则规定的细化、补充、完善上下功夫，使这些规定得到落实，更具有操作性、实效性。对于上位法明确规定在某一方面由地方具体规定的，就只在这方面做细化规定，可以不涉及其他方面的内容。要把地方事务方面的立法做为立法工作的一个重点，认真研究哪些事务属于地方事务，上级人大及其常委会不可能统一立法，在这些领域确定立法项目。要发挥地方立法先行先试的作用，对不属于国家专属立法领域，但国家尚未制定有关法律，而本地区在这些领域问题比较突出需要通过立法解决并且已经有了一些比较成熟的经验的可以先行立法，为今后国家立法积累经验。在突出地方特色的同时，要注意避免重复立法。我省有立法权的自治州、自治县经济社会发展水平相近，许多问题都具有共性特征，对这些问题能够通过省上立法解决的，应由省上制定地方性法规来解决，州市县不要搞同一内容的立法，这样可以节约立法资源，减少立法成本，提高立法效果。民族自治地方要根据本地的实际情况，加强对变通问题的研究和探讨，使制定的单行条例能够切实解决本民族自治地方的特殊问题。地方立法在体例方面要力求简洁实用，不追求法规体例上的完备，不贪大求全，要避免法规条文的大而全，小而全，应该做到需要几条写几条，成熟几条立几条，不一定都要搞实施办法或条例，有些可以采用若干规定等形式。
（三）积极探索，开拓创新，在体制机制上体现科学立法、民主立法的要求。
1、抓好立法项目工作，提高立法规划和计划的科学性。科学编制立法规划是保证立法工作稳步有序进行，提高立法质量的重要环节，确定好立法项目是搞好立法工作的首要环节，必须加强对省情、州（市）情、县情的研究分析，充分重视立法项目工作，紧紧围绕省委、省政府的重大战略部署和中心工作，紧密结合我省经济社会发展的具体情况和实际需要，科学地确定立法项目。要进一步提高立法规划和计划编制的科学化水平，选准选好立法项目。今后在编制年度立法计划时，提案单位在深入调研的基础上，对立法的必要性、拟通过立法要解决的主要问题和拟采取的措施、办法的可行性等进行深入论证，对每一个拟制项目应向省人大常委会书面报送立法背景资料和有关论证情况的资料。对没有立法必要性和没有特色条款的项目，不列入年度立法计划，从源头上切实把好立项关。要建立科学民主的法规立项机制，扩大立法项目征集的渠道，把代表议案和建议作为制定立法规划和计划的重要依据，并通过向社会征集立法项目等形式，在立法项目来源上实现多元化。
2、建立多元化的法规起草机制。多年以来，法规草案主要是由政府相关部门起草。政府部门分管某方面的行政工作，熟悉情况，这是优势，但也有局限性。今后，要在继续发挥政府主管部门起草作用的同时，拓宽法规案起草的途径，由主要由政府部门起草，逐步过渡到由政府部门、人大有关专门委员会或者工作机构、社会力量等多渠道起草。部分地方性法规草案，可以由人大有关专门委员会组织起草，还可以委托专家、学者起草。对一些重要的地方性法规，可以组织由人大有关专门委员会、政府法制部门、政府有关厅局和专家学者组成起草小组，联合进行起草。在法规起草过程中要坚持立法机关和社会力量，实际工作者和法学专家相结合的方法，充分发挥各自的优势，使地方性法规的质量得到进一步提高。起草单位要高度重视立法工作，切实提高起草质量，做到立法项目的“任务、时间、组织、责任”四落实，有关专门委员会要提前介入法律案的起草，及时了解起草情况，督促起草工作，确保立法计划和规划的顺利实施。
3、完善审议制度，提高审议质量。常委会组成人员是行使立法职权的主体，常委会会议对法规案的审议是立法中最重要的环节。常委会会议的审议质量直接影响着法规的质量，提高审议质量对于搞好立法工作具有重要的作用。要进一步加强常委会组成人员有关立法方面知识的学习培训，提高他们审议法规案的能力和水平，为提高立法质量提供重要保证。常委会有关工作机构要为组成人员提供必要的学习资料，利用常委会会议举办立法方面的知识讲座，为组成人员学习立法方面的知识提供服务。同时，要组织组成人员参与立法的起草、论证、调研、修改等前期工作，一方面有利于常委会组成人员对法规案的审议，另一方面也可以使他们在实践中学习了解立法方面的知识和经验，提高履职能力。审议制度方面，在坚持“两审制”的同时，对重要的法规案应当进行三审或者四审，以保证法规的质量。表决制度方面可以对一些重要内容分歧意见较大的法规案中的重要条款进行单独表决，提高表决方式的科学性，充分反映常委会组成人员的意见。要坚持和完善统一审议与专门审议相结合的机制，充分发挥专门委员会审议和法制委员会统一审议两个优势。专门委员会要发挥专业方面经验比较丰富的优势，把好初审关，对法规草案必要性、可行性和主要问题进行审查，通过审查对法规草案是否成熟、是否具备提请常委会会议审议的条件提出明确意见。法制委员会在统一审议中，要根据常委会组成人员、专门委员会的审议意见和社会各方面意见，对法规草案修改完善，并且要重点审议法规草案的内容是否符合上位法的规定，是否和其他的同位法协调一致。
4、逐步建立立法效果评估制度，积极开展立法效果评估工作。地方立法效果评估，是指法规实施一定时间后对法规的功能作用、实施效果的评价和在此基础上对整个立法质量、价值的评价。立法效果评估是对颁布实施的地方性法规是否符合立法质量标准、实践后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。它主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值所作的理性判断，是对立法工作和立法质量的检验。做好立法效果评估工作，对于提高立法质量，进而发挥好法规对经济建设和社会事业发展的促进、规范、引导和保障作用具有重要的意义。近年来，许多省区都开展了这方面的工作，取得了一定的成效，对于提高立法质量起到了积极的作用。我省有立法权的人大及其常委会特别是省人大常委会也要逐步开展这项工作，通过立法效果评估，发现具体法规中存在的问题，及时进行修改完善，同时研究总结立法中存在的一些共性的问题，以便在今后的立法工作中改进，进一步做好立法工作。
5、加强协调配合，形成合力，共同做好地方立法工作。立法是一项很严肃、很复杂的工作，立法工作的环节较多，并且每个环节都是由不同的部门来承担具体的工作，这些部门中既有人大的，也有政府的，既有上级人大的，也有下级人大的，因此，承担立法中具体工作的部门加强协调配合，是做好立法工作的重要保证。省级立法中，在法规草案提交省人大常委会审议之前，一方面人大有关专门委员会和法制委员会要提前介入，主动和起草部门（主要是政府部门和法制机构）联系，了解法规起草的进展情况及一些重要的问题，为下一步审议做好准备。另一方面起草部门也要主动向人大有关专门委员会和法制委员会通报有关情况，请他们共同参与起草、调研、论证中的重要工作，提前就一些重大问题进行沟通协商，提高起草的质量。在法规草案提交省人大常委会审议之后，有关专门委员会和法制委员会在进行审议时，也要请起草部门一起研究、修改，听取他们的意见。同时，专门委员会和法制委员会也要相互配合共同做好法规草案的审议工作。在常委会一审前，专门委员会可以请法制委员会提前介入法规草案的起草和审查工作；二审后，法制委员会要注重继续发挥专门委员会的作用，对一些重大问题要进一步听取专门委员会的意见，请专门委员会参加有关的座谈会、论证会和听证会。在审查批准地方性法规和自治条例、单行条例时，专门委员会也要提前介入，加强工作指导，使一些重要问题解决在各民族自治地方的人代会和常委会通过之前，确保立法质量。
6、坚持开门立法，扩大公民的有序参与。一是拓宽公民有序参与立法的途径，继续采取立法座谈会、论证会、听证会等方式，征求各方面的意见。要将一些涉及改革发展稳定重大事项或者人民群众切身利益的地方性法规、条例草案进行登报或者上网公开征集社会各界的意见。二是充分发挥人大代表在立法中的作用，要采取多种措施，使代表能参与立项、起草、审议等各个阶段的工作。三是重视专家、学者和社会力量参与立法工作。这几年，各地在这方面都进行了一些尝试，但专家学者参与立法缺乏程序和制度保障，今后要将专家学者参与立法的工作制度化、规范化。四是进一步完善立法公开的制度，提高公民参与立法的实际效果。虽然有的地区近几年采取了公开征集立法项目、公开法规草案征求意见等方式，但从实际效果看，公民参与率不高。对这个问题要高度重视，要通过不断改进和创新工作方式逐步加以解决。