夯实构建和谐社会的法制基础

构建社会主义和谐社会，需要完备的社会主义法制加以保障、规范和引导。从一定意义上说，法是和谐的基础，和谐是法的目的。近年来，省人大内务司法委员会把促进社会和谐作为立法工作的出发点和落脚点，坚持以人为本、立法为民，充分维护社会公共利益和保障公民合法权益，认真考虑和兼顾不同阶层不同方面群众的利益，在内务司法方面的地方立法中做了一些必要和有益的探索。

一、立足和谐，确定工作方向

青海是一个经济社会发展滞后，多民族聚居的地方，构建和谐社会尤为重要。总的看，改革开放以来，我省各项事业取得了长足进步，经济持续快速发展，政治安定，社会稳定，民族团结，人民群众物质文化生活水平显著提高，构建和谐社会有了一个良好的基础和条件。但是，由于种种原因，在和谐的主旋律当中也还夹杂着不谐之音，存在着不少影响社会和谐的困难和问题。从内务司法角度看，主要有：经济社会之间发展不平衡的矛盾日益突出，促进协调发展、实现社会公平的任务十分艰巨；社会建设和管理工作滞后，与社会发展的形势和要求不相适应；社会利益关系趋于复杂，人民内部矛盾增多，统筹兼顾各方面利益的难度加大；刑事犯罪高发，维护国家安全和政治社会稳定的任务繁重，等等。对此，我们从内务司法的角度进行了分析，认为造成以上问题的原因是多方面的，其中一个主要原因是长期以来重经济发展、轻社会发展，重经济立法、轻社会立法，发展失衡，立法失谐，从而在社会转型时期出现了社会矛盾突出的问题。

在看清问题、找准原因的基础上，我们重新梳理思路，确定了工作方向和重点，即：围绕和谐这个主题，认真扎实地做好工作，充分有效地履行职权，致力于经济立法与社会立法的协调发展，通过加强法制建设，促进严格执法，进而减少矛盾、化解矛盾，维护稳定、增进和谐。

二、突出重点，加强地方立法

构建和谐社会需要兼顾各方面群众的利益，妥善协调社会各方面的利益关系，实现“如乐之和，无所不谐”的社会局面。而要达到这样一种社会理想状态，首先就要进行制度建设，以保障和谐局面的形成和巩固。从各种社会制度功能及其作用的现实发挥来比较，法律无疑是社会发展当中非常重要的一项制度，具有不可替代的作用。所以说，法治是和谐社会赖以构建的重要条件，没有法的调整和支撑，和谐社会只会是空中楼阁。而实现法治，立法首当其要。基于这种认识，我们把立法作为促进社会和谐的治本之策，制定了一系列政治、社会等方面的地方性法规。在开展立法时，我们坚持“重点论”，根据需要和可能，区分轻重缓急，把主要精力放在了事关全局、实际急需的立法上。

一是制定国内首部规范人民调解工作的地方性法规。正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，完善社会利益协调和社会纠纷调处机制，是构建和谐社会不可缺少的重要方面。人民调解作为一项社会主义的法律制度，在构建和谐社会，化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥着重要作用。但是，长期以来，人民调解工作基本上处于自发和无序状态，实际运作不够规范，加之随着市场经济体制的建立和发展，以及各种利益关系的调整，出现了许多新的社会矛盾纠纷，矛盾纠纷的主体和内容日益多样化、复杂化，急切需要对人民调解工作加以规范。2004年起，内务司法委员会牵头组织开展人民调解立法的调研、起草工作，主任会议将制定该条例列入了常委会2005年立法计划。之后，内司委会同省司法厅按照维护法制统一、突出地方特色、解决实际问题、增强可操作性的原则，在多方协商沟通，多次研讨论证，广泛征求意见的基础上，形成了条例草案。经省人大常委会两次审议，于2005年9月23日通过了《青海省人民调解工作条例》。条例在总结近年来人民调解实践中的成功做法和经验的基础上，根据需要和可能，明确了人民调解工作的原则、程序和步骤，将国家行政法规具体化、地方化，把实践上升为制度，开国内同类地方立法之先河。条例的出台，成为构建社会主义和谐社会大合唱中的强音，在省内外引起了积极而广泛的反响，得到了各级领导的赞许和广大群众的好评，中央政治局常委、政法委书记罗干同志先后两次作了指示和批示。

二是制定预防和制止家庭暴力条例。人与人和睦相处，是社会和谐的基础。我省的婚姻家庭案件中涉及家庭暴力的占三成以上，家庭暴力问题具有一定的普遍性，不仅对家庭成员的身心健康造成伤害，影响家庭和社会稳定，而且与和谐社会的要求相悖。对此，22位省人大代表在人代会上提出了制定地方性法规的议案，省人大常委会将其列入立法计划。随后，内务司法委员会组织起草了《青海省预防和制止家庭暴力条例》，会同有关部门在农村牧区、城市社区、司法机关进行了广泛的调研论证，并赴外地学习考察、借鉴经验，经过广征意见，反复修改，已于2005年底经省人大常委会审议通过。这是我省第一部根据代表议案进行立法的地方性法规。

三是规范社会治安综合治理工作。保持社会安定团结，保障人民群众安居乐业，是建设和谐社会的必然要求。综观我省治安历程，虽然不间断的“严打”在一定时期一定程度上遏制了重大刑事犯罪上升的势头,但社会治安形势依然严峻，人民群众反映强烈，何以造成这种防不胜防、打不胜打的情势，我们分析其主要原因是重打轻防、重治标而轻治本所致。对社会治安实行综合治理，是解决治安问题，预防和减少违法犯罪的根本途径。近年来，在国家没有制定法律和行政法规，省上也未作出统一规范的情况下，我们鼓励基层人大根据需要和可能先行一步，大胆探索，制定单行条例，全省的6个自治州和1个省会市中已有4州1市分别制定了社会治安综合治理条例。但就全省而言，综合治理法制化建设工作仍然存在发展不平衡，执行不规范，标准不统一等问题。因此，我们在结合实际、总结提炼、借鉴经验的基础上，牵头起草了一部集大成式的综合治理条例，已于去年5月经省人大常委会审议通过。

此外，我们还按照以人为本的要求，注重社会公平，起草和制定了保障劳动者、经济困难人员和特殊案件当事人合法权益的一些地方性法规，对维护稳定、促进和谐起到了积极作用。

三、立足实际，增强地方特色

在工作中，我们立足实际，突出特色，做到了“三个坚持”：

一是坚持提前介入。我省的立法需求比较大，但立法力量相对较弱，为了及早发现和解决问题，提高立法质量，我们在立法工作中坚持提前介入，力求适时、适度。适时，就是介入的时机要适当，既不能过早，也不宜太迟，过早则事倍功半，太迟则与事无补，在工作中注意加强与基层人大的联系，及时提供指导和帮助，搞好与相关部门的沟通协调，把主要问题解决在常委会会议召开之前。适度，就是介入的程度要适当，既不能太过，也不能不及，太过则越俎代庖，不及则隔靴搔痒，我们对有关问题谈看法、提建议，但不强加于人，做到指导而不指定，提议而不替代，力求集思广益，达成共识。我们还经常走下去一起研究，请上来共同商讨，许多条例的形成过程，成为我们学习提高的过程，加深认识的过程，取得一致的过程。

二是坚持删繁就简。注重地方立法的“拾遗补缺”功能，形式上不拘一格，不再单纯追求体例完整和结构完美，需要几条立几条，成熟几条定几条，力求简明、细致、实用。比如我们在制定工会法实施办法的过程中，从地方性法规特别是实施性地方法规的性质、地位和作用出发，将原先的草稿推倒重写，重复的删除，需要的增加，体例上不求大，内容上不求全，条款上不求长，文字上不求多，着重在实施法律原则的具体办法、措施上下功夫，增强法规的针对性和可操作性，较好地体现了地方特色。果洛州社会治安综合治理条例起初长达三十多条，鉴于我省综治条例已经出台，对全省普遍性的问题已经作出规范，能够解决自治州一般性的问题，我们建议果洛州对需要补充、细化的内容作出规定，着重解决自治州的特殊问题，随后又专程到果洛共同商讨，指导修改，使条款压缩了三分之二，成为我省近年来地方立法中篇幅最短的条例之一。

三是坚持有的放矢。法贵于行，法只有得到执行和遵循，才能实现其价值，法也只有增强针对性和可操作性，才易于实施。在立法过程中，对于存在的突出问题，我们通常进行“三问”，即：要不要解决，能不能解决，怎么来解决。得到确切答案之后，再着手进行规范。社会治安综合治理的执法主体，一直是人们争议的焦点，我们在制定条例时，根据其执法主体既是多元的、又有所侧重，各执法主体的职责不尽相同这一实际，分层次作出了规定。人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴不落实，是制约人民调解工作的最大障碍之一。对此，我们深入调研，寻找办法，了解到人民调解把大量的矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，维护了基层社会稳定，为各级政府分担了大量工作，减少了大量的治安案件和民转刑案件，减轻了公安司法机关办案的负担，降低了办案费用，节省了财政开支。随着经济的发展，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴由地方财政适当解决，是应该的，也是可行的。为此，我们在坚持谁设立组织、谁解决经费原则的基础上，努力有所突破，作出了有困难的村（牧）民委员会、居民委员会设立的人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴，由县乡财政予以补贴的规定，为人民调解工作提供了保障。在立法工作中，我们还坚持远近结合，既规范当前比较紧迫的问题，又对一时难以显效但事关长远的问题也作出规定。如社会治安综合治理群防群治经费，中央的要求过于原则，在实践中难以操作，我省又缺乏行之有效的经验，但群防群治组织在基层社会治安综合治理工作中发挥着重要作用，保障其经费十分必要，为此，我们在条例中作了逐步建立群防群治经费保障机制的原则规定，为解决这个问题确定了方向，也为探索解决的办法提供了途径。

构建和谐社会是一项长期而艰巨的任务，要进一步从工作思路、工作方式等方面进行探索，不断建构发挥职能优势的平台，把责任与使命融入创新与发展的实践，用坚定的决心和持久的恒心夯实构建和谐社会的法制基础，努力为建设和谐大厦添砖加瓦、强基固本。□

            （作者单位：省人大内务司法委员会）