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2002年2月西宁市十三届人大一次会议以来，西宁市第十三届人民代表大会共收到代表10人以上联名提出议案119份。经议案审查委员会审查并经市人大各专门委员会讨论后，119件议案全部作为代表建议意见交付“一府两院”办理。
三年中百余件议案没有一件被正式立案，不能不让人有所费解，而如果仔细分析这些议案，就不难看出其中的原委。就拿2004年2月市十三届人大四次会议来说，代表10人以上联名提出议案12件，其中11件不属于市人民代表大会职权范围，一件“关于制定城市养犬管理条例”的立法案因立法条件尚未成熟，而未被立案。历届历次人代会资料显示，这种现象是非常相似的。究其原因不外乎两个，一是代表对“议案”的真正内涵并不十分了解，使所提议案绝大多数不符合法律规定；二是代表对全市工作并不十分了解，所提议案与全市发展现状有一定差距，议案质量不高。
议案，是指要求人大会议审议并作出决定的建议。一份规范的议案需要具备四个基本要素：一是提案人符合法律规定。地方组织法规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；县级以上的地方人民代表大会代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。二是必须在议案截止时间之内提出。人民代表大会举行期间，主席团对代表提出议案的时间有明确的规定。三是议案内容必须是本级人民代表大会职权范围之内。四是议案不仅要求有案由，而且还要求有案据和方案。
一般情况下，代表联名提出的议案主要分为两类，一类是法规案，代表认为人民代表大会应当在某一方面进行立法，或者对某一法律法规的内容进行修订、修改或废止，经过深入调研后可向人民代表大会提出法规案；另一类是决定案，代表认为人民代表大会有必要在某一方面做出决定的议案。从广义上讲，质询案、询问案、罢免案属于议案的范畴，但出于严肃性考虑，地方组织法对质询、质问、罢免案在程序上作了一些不同的规定，使其与一般议案有所区别。对代表提出的议案，经议案审查委员会审查合格后，由主席团决定是否列入大会议程，或先由各专门委员会审议并拿出初步意见后再由大会主席团决定是否列入会议议程。大会主席团有权决定将代表提出的议案列入本次会议议程，或者列入下次会议议程。
议案与意见建议有着本质的不同。一份列入会议议程的议案，经人民代表大会审议并作出决定后，这一决定便具有法律效力，“一府两院”必须遵照执行。因此议案必须是本行政区域内具有全局性的、关系绝大多数人利益的重大事项；而意见建议是代表个人的意见，可作为国家机关的工作参考，而没有法律效力和约束力。人民代表大会期间对代表提出议案有一个时间规定，其原因也在于对议案进行充分讨论，为决定是否列入大会议程留出足够的时间。
我国人民代表都是兼职，一方面人大工作程序性、法律性强，另一方面代表所提的议案，绝大多数实际上都是一些工作建议，并不具备真正意义上的议案的条件，这正是造成立案率低的两个主要原因。而调查表明，每一届地方人民代表大会，从第一次会议提出的议案较多，从第二次会议开始，代表提出议案的数量往往呈递减的趋势。这表明，低立案率对代表提出议案的积极性有着消极影响。
提出议案是代表依法履行代表职务和参与管理国家事务的重要渠道和方式。由代表提出的议案，更能体现人民代表依法参与管理国家事务的民主权利，更能体现广大人民群众的意愿。而进一步发挥议案的作用，提高立案率，其实质是提高人民代表参政意识、参政水平和能力。而这一重任，必然落在各级人大常委会的肩上。各级人大及其常委会应当对议案的重要性有更加明确的认识，从代表工作和常委会工作两个方面入手，从会议期间和闭会期间两个阶段入手努力提高议案的立案率，使代表和人民的意愿通过议案的方式更加有效地得到表达和体现。
（作者单位：西宁市人大常委会办公厅）