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自上个世纪90年代以来，各地出于加快经济发展的需要，陆续兴办经济开发区，兴起了开发区热。到2003年底，全国各种类型的开发区，已达到6000多个，其占地面积已超过全部城镇用地面积的40%。
这些开发区，按照批准权限，分为国家级、省级、地区级，以及县级等。统计表明，在开发区中，有40%的面积属于开而不发，造成大量土地闲置，甚至荒芜。对此，国务院曾明令，几次予以清理。仅2004年半年多的工作，已撤销3000多个。本文暂且不议开发的问题，也不谈“圈地”问题，仅就开发区的法制建设在此一议。
大凡设立开发区的，其机构多称为开发区管理委员会。这些开发区是否具有独立的行政主体，能否成为行政诉讼的主体，目前尚无定论。在法学界或在司法实践中，争论颇多。笔者认为，这既是一个重大理论问题，又是在现实生活中不能回避的问题，在一定程度上，对开发区的发展会带来影响。
争论的焦点，在开发区的行政区域和行政主体这两个问题上。一种意见认为，从行政法理论上讲，行政主体是指享有国家行政、审判、检察权，能以自己的名义独立行使行政、司法活动，并能独立承担由此所产生的法律责任。宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第三十一条规定：“国家在必要时得设特别行政区。”可见，全国存在三种不同的行政单位：一般行政单位、民族自治地方、特别行政区。我国现行行政区划基本上是四级，即：省(自治区、直辖市)、市(省会城市、较大的市、自治州、盟)、县(自治县、州属市、市管市)、乡(民族乡、镇)，以及“一国两制”下的香港、澳门特别行政区。按照上述行政区划，相应的就有对应的行政建制，地方国家权力机关和由它选举产生的行政、审判、检察机关俱全，依法行使行政、审判、检察权，管理本行政区域内的政治、经济、社会、文化等事务。这在相关的法律中都有明确规定。而开发区，虽经国务院和省级人民政府批准而设立，其管理委员会只仅仅是同级人民政府的派出机构，它不设人民代表大会及其常务委员会，同样，也就产生不了一级行政、审判、检察机关。从这个意义上讲，它不得以自己的名义独立行使行政权，它的权力完全依附于派出该机构的一级人民政府，只能为所在地的那一级人民政府负责。这个管委会只能处理开发区的一些具体事务，遇有重大问题非得报经同级人民政府决策，并作出决定不可。因此，它不具有独立的行政主体地位，更不能以自己的名义承担法律责任。如同其他派出机构一样。
另一种意见认为，开发区的管理委员会是一个独立的行政主体。其理由是，开发区管理机构具备行政主体的构成要件；虽然设立开发区管理机构的人民政府批准文件规定了它是“人民政府的派出机构”，但这与通常意义上“派出机构”不能作为行政主体不同，它的职责明确了它的行政管理范围，且有独立的行政经费、编制，能独立承担法律责任。所以，它是改革大潮中出现的一种新的行政主体，不能把它与其他派出机构相提并论，二者之间有着本质的区别。另外，1993年最高人民法院决定在开发区设立相应的审判机构，实际上就承认开发区是一种特殊的行政区域。再从实践看，事实上开发区一经批准设立，就在行使行政管理职权，并以自己的名义实施行政行为。如果不承认其应有的法律地位，就会导致开发区管理机构在行使行政管理权的同时，因无法律责任而使其行使的行政管理权不受法律的约束，一俟滥使行政权，就可以不负任何责任，其结果是只能由政府来承担。这样，既不符合权责相当的责任，也违背了执政为民和公正、效率原则。再说，地区行政公署不是一级行政区划，但作为省级人民政府的派出机构而行使行政管理权力，它也有法院、检察院，同样，行政公署承担着法律责任。因此，不承认开发区的法律地位是不现实的，最终将影响开发区的经济建设和社会进步。
笔者认同第一种意见。虽然开发区经省级以上人民政府批准而设立，但按现行宪法它不是独立的一级行政区划，它在地方组织法中也不是一级行政机关，它不具有行政主体地位，更不能成为行政诉讼的主体，只能在为它所在地区政府负责的前提下，行使部分行政事务的管理权。如果发生行政诉讼，只能由政府来承担。为了使开发区管理机构依法行政，管理好开发区的行政工作，负责派出的人民政府及其行政管理部门应当加强监督、检查，防止行政不作为或滥用权力行为的发生。这样，不仅不影响其发展，而且还能起到推动和促进作用。
从我省设立的西宁(国家级)经济技术开发区、生物产业园区、甘河工业区和格尔木昆仑经济开发区四大工业园区的实践看，由于政府严格依法管理，开发区管理机构从来没有因其行政主体地位问题，而影响其招商引资、开发建设和生产经营，相反，这几个工业园区工业生产增速强劲，仅2004年1～7月，分别实现工业总产值同比增长95.7%、67.14%、97.17%和59.15%，为我省的经济增长做出了应有的贡献，且实现了经济、环境协调发展。
为了促进开发区经济快速、健康、持续发展，当务之急，应该在总结经验的基础上，深入调研，尽快抓好开发区的管理、保护和促进发展的法制建设，使其各项工作步入法治的轨道，这才是题中应有之意。(作者单位：省人大农环委)