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一、我省行政审批制度改革的情况
行政审批是行政机关以事前审查的方式，对公民、法人从事某种行为的申请作出肯定或否定的决定。是行政机关以社会公共利益名义实施的行政权力。
上世纪九十年代中期以来，在我国经济体制改革的转轨过程中，出现了新旧管理体制交替、新旧管理方式并存的过渡时期。从国务院部委到地方人民政府，各行业管理部门根据管理需要，以部门规章、各种规范性文件、领导批示、讲话为依据，设定各种行政审批，普遍建立了“审批+收费”的管理模式。2000年8月，我省进行了第一次行政审批项目清理。在清理期间，我省出现了“122颗公章”事件。省委、省政府以此事为例，要求以“三个有利于”为标准，简政放权、依法规范政府的行政审批行为，切实减少不必要的审批项目。第一次清理，我省保留的省级行政审批事项为759项，明文取消了281项审批项目。清理结果以省政府第17号令发布。2003年5月，我省进行了第二次清理，取消了156项行政审批项目(其中涉及省政府第17号令123项），改变管理方式13项（其中涉及省政府第17号令11项），另外，因法律修改及错报、漏报等原因，各省级部门重新补报和新增审批项目21项。我省公布的行政审批项目为644项，第二次清理的结果以省政府第35号令颁布。两次清理后，省计委、省财政厅对行政收费项目进行了清理，省编办也对有关行政主管部门的行政职能作了相应调整。
我省第一次清理是参照外省市模式在全国率先进行的审批制度改革。通过清理使各部门及其工作人员了解行政审批“审什么，怎么审”?对依法审批有了认识；初步摸清了省级部门审批项目的规模、内容，清理结果以省政府令形式向社会公告，为今后行政审批制度改革奠定了基础。并按照市场经济要求和我省省情，取消了一批由计划经济遗留、侵犯企业权利、政企不分、妨碍市场竞争、影响投资环境建设的审批项目。
我省的两次审批清理是自上而下由省政府推进的行政管理体制改革。从取得的成绩看，取消了相当数量不符合市场经济发展要求的行政审批项目，改善了我省的投资环境。基本查明省级部门有相应依据的行政审批项目数量和内容，为我省行政管理体制改革奠定了基础。我省两次清理也暴露出现行管理体制深层次的问题：一是由政府部门实施的审批项目基数和程序不清，主管部门每次申报的审批项目都有较大出入；二是由于行政审批与收费相联系，直接涉及行政机关利益，在审批项目清理和政府转变职能问题上，很多部门存在观望态度，往往“为减而减”，将要取消的项目拆细上报，作数字文章，对要保留的项目“打包处理”，一个审批项目是数个项目的集合，应付清理；三是从部门利益出发，争审批权、收费权、机构设置权、领导职数权；四是行政审批清理没有纳入法制轨道，缺乏法律制约机制，清理取得的成绩很容易被行政机关的利益侵蚀。在两次清理过程中出现了审批项目“边减边增”，改革成果难以巩固的现象。
2004年，我省开始了第三轮清理。省级各主管部门又申报出896项行政审批事项，比一年前数字又多出252项。省级有关行政主管部门以国务院部委向国务院审改办申报的行政审批项目为据，要求省政府确定并公告有关省级部门的行政审批事项。第三次清理涉及行政机关市场准入、资质、资格、产品质量监测、资源配置、工程项目审批等行政许可事项，清理关系到靠行政审批和收费生存的事业单位命运，触及了行政体制改革深层次的问题。
第三次清理以行政许可法为指导，以制度创新为改革目标，要求在我省实施的行政许可项目，必须要有法律、行政法规、地方性法规依据，对省政府规章设立的许可事项按临时许可处理，排除了其他规章及规范性文件的许可事项设定权；依据行政许可法第十三条规定，对可以由市场自行调节、事后监督、公民法人自主决定、行业组织中介机构自律管理的事项一律不设立行政许可；对资源配置的许可事项，采取市场方式配置。由于我省经济总量小，为经济后发展地区，不能按照内地的管理体制设置审批事项和审批机构，许多法律法规有规定，但我省未实施的行政审批事项，要求从省情出发，对本省不具备审批条件，可以采取事后监督方式达到管理目的的事项，不采用行政审批管理方式，强调行政机关对社会、对企业的主动服务职责。经过认真清理和审慎论证，在前两轮清理的基础上，我省又取消了147项行政审批项目，改变管理方式的14项，以第43号令向社会公布。我省拟公布实施的行政许可项目为340余项，与相邻及其他省相比，我省的行政许可项目数量较少但内容符合省情。
减少行政许可项目是贯彻行政许可法的一个重要方面，但更重要的是建立行政许可的创新机制。我省各地区、各部门进行了多种形式的创新机制建设，如西宁市政府开办的联合审批大厅，作为招商引资和对外的窗口，已有25个行政机关入驻，办理近200项审批事项。各地区也建立一些联合审批大厅。省食品药品管理局、省国土资源厅、省公安厅等部门开办面向社会的政务网建设，以电子显示屏和网上公告等方式公告本部门的行政许可事项和办事程序，受理行政许可申请事项。同时，在公共服务价格、地方立法中的行政审批事项设立等，行政机关以听证会形式征求与会代表意见。虽然听证会程序和决策过程还有待规范，但以往由政府部门领导单方决策的情况已悄然发生变化。
二、深化行政审批制度改革的思考
《中华人民共和国行政许可法》将行政许可纳入了法制化管理，对行政审批制度改革树立明确可操作的法律标准。我省三轮行政审批清理推动了行政管理体制改革，取得了阶段性成果。但按行政许可法的标准和要求，深化审批制度改革还需解决以下问题。
1、做好法律、行政法规、地方性法规的修订工作。行政许可设立权的规定彻底解决了在许可事项设立上政出多门、“红头文件打架”、法制不统一问题。在改革不同时期，国家和地方人民政府根据当时对改革的认识，制定了相应的法律、行政法规和地方性法规。其中，各种行政审批许可事项是经济和社会管理制度的重要组成部分。在许可事项法律依据的清理中，往往遇到国家不同时期制定的法律法规对同一管理事项设定的审批内容不一致，但都有法律效力问题。如在“放射性物质管理”、“特种设备管理”，出现了新旧法规对审批事项设置重复不协调现象。又如，在上世纪八、九十年代制定的法律法规带有部门立法色彩，在关于资质、资格、市场准入类等行政审批事项，法律规定非常简略，往往只有几个字的规定，授权由有关部委对行政许可事项的内容、条件和审批程序作出规定，授予了有关部委对行政许可项目的规定权。再如，相当多的两级审批许可事项法律规定不明确，权力向国务院部委集中，增加公民和企业的办事成本。而且，对于多年来累积形成的行政审批、行政收费项目缺乏必要的社会评价和社会监督。全社会为有关行政主管部门的权力运行支付制度成本。一些失去社会意义的审批项目成为一些行政机关、事业单位收费的制度依据，行政许可清理提出旧的审批制度合理性问题。行政许可项目清理暴露出修法滞后于立法，各个时期法律法规规定的审批许可事项不明确不协调问题。
2、建立行政许可监督的长效机制。在三轮审批清理中，我们注意到这样一个现象，即每一轮行政审批制度改革都取消了相当数量行政审批项目，审批制度改革取得成效。下次清理行政机关又申报出更多的审批项目，公民和法人从实际感受提出行政审批项目基数不清问题，而且，公民和法人办理审批事项仍然不易。
行政审批制度改革目标之一是要大幅度削减不必要的审批项目，另一个目标是要建立长效监督机制。据统计，三轮行政审批制度改革，仅国务院各部门就废止了3500项行政审批项目，省级和省级以下人民政府也清理了数量不扉的审批和许可项目。但从审批制度改革的实践看，审批制度改革后的反弹和“制度回归”现象十分突出，有些部门在行政审批上要权力但不愿承担责任，不按要求公布审批条件、程序，仍然保持行政许可的“暗箱操作”，继续执行原先的审批方法。有些利益阶层对审批制度改革持抵触情绪，用各种借口维护原审批制度。如在网上发布的“青海省可以擅自取消食盐运输计划吗?”文章，就反映了部分单位、既得利益阶层“制度回归”的反弹要求。如行政机关的公开承诺、规范性文件审查备案、行政复议和行政诉讼、行政事业性收费的财政监督等各项管理机制相互配合，遏制审批制度改革后的“制度回归”和反弹现象。
3、以行政审批制度改革促进公共财政管理机制的构建。以往的行政审批制度建立了“审批+收费”的管理模式，行政审批项目的数量和内容直接关系到审批部门的收费，很多审批项目的规定也紧扣收费环节进行操作。行政审批制度改革难就难在和行政机关的利益直接相联，清理后的反弹原因也在于此。而且，从几次审批清理过程看，从中央部委到地方部门，审批清理是有关主管部门与清理机构的“博弈”过程。为了实现部门利益最大化，主管部门一方面在审批项目的设置保留上和清理机构讨价还价，另一方面又以本部门的特殊性、管理重要性为由，将现有审批项目以立法形式固定下来。在现有的财政管理体制条件下，在行政审批项目的设置和清理上，有关方面的博弈现象将会长期存在。
近期，国家审计署公布了关于一些国务院部委的审计报告。从审计报告看，相当多的部委将大额度财政性资金发奖金、购房、兴办集体福利、补贴所属事业单位。国家中央机关如此，有许可收费项目、有财政性资金可用的地方政府机关又何尝不如此呢?如新闻界披露的我省个别地方政府编造虚假项目套取资金、挪用扶贫款购车等等。财政性资金是行政部门依据行政审批权和社会资源的管理权从社会取得的资金，其中，行政许可项目是资金的重要来源。当现有的财政管理机制不能控制资金的使用和流向，不能及时查处违规行为呈现政府“管制不能”时，就应该从行政权力和财政监督的运行机制考虑问题：推进公共财政体制的构建进程，强化人大的预算约束，继续深化政行审批制度改革，行政审批与利益脱钩，改变“逐利行政”、“许可就是收费”的制度陋习，实现廉洁政府目标。
我省处于西部艰苦地区，在地理条件、资金、人才、市场信息、科技和交通条件等方面与其他地区比都处于不利地位。地方政府拿什么来吸引外来资金，拿什么来提高本地区的区位经济竞争力?振兴地方经济，抓好软环境建设，关键在政府。软环境是一个地区的市场发育程度、经济竞争能力、对外开放程度、以及政府管理水平和社会文明进步的综合体观。涉及该地区政府管理体制、执政能力和执政水平、社会诚信状态、政府职能转变和法治建设等方方面面。其中，行政审批制度改革是软环境的一个重要标志，从这个意义上讲，深化行政审批制度改革，搞好我省的软环境建设，应该是各级领导机关高度关注的重要问题。
（作者单位：省政府法制办）
2000年以来，我省先后进行了三次行政审批清理。《中华人民共和国行政许可法》施行后，以贯彻实施行政许可法为契机，把体制、机制、制度创新摆在突出位置，以审批制度改革推进我省的软环境建设。现就我省行政审批制度改革实践和今后需要做好的工作作以下阐述。