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省人大常委会：
为了配合省人大常委会听取和审议省政府关于三江源生态保护和建设工作情况专项报告，常委会组成了以曹文虎副主任为组长的专题调研组，在听取省人民政府农牧、财政、水利、林业、环保等有关部门和三江源办公室开展此项工作情况汇报的基础上，于7月8日至17日，赴海南、玉树、果洛、黄南四州8县进行深入调研，通过听取州县政府汇报、召开座谈会，向基层干部、人大代表详细了解生态保护和建设工程实施以来取得的成效、面临的问题和下一步工作的思路；深入项目实施地和生态移民定居点实地察看、入户走访，了解项目区工程实施、生态植被恢复和生态移民生产生活等情况。现将调研情况报告如下：
一、三江源生态保护和建设工作取得的主要成效
国务院批准的三江源生态保护和建设一期工程规划，建设内容包括生态保护与建设、农牧民生产生活基础设施建设和生态保护支撑三大类27项工程，规划总投资75.07亿元，实施范围涉及5州17县（市）70个乡镇，面积15.23万平方公里。一期工程实施以来，在省委、省政府的坚强领导下，各级政府及其有关部门密切配合、大力推动，在没有可供借鉴经验的情况下，边实践、边推进、边总结、边完善、边提高，有效推进了工程建设和保护措施的落实，累计完成投资76.5亿元，已全面完成规划目标任务，取得了明显成效。
（一）全社会保护生态的意识显著提高。省委省政府作出生态立省、建设三江源国家生态保护综合试验区的战略决策，把三江源生态保护和建设作为保障国家生态安全、促进绿色发展的重大举措，确立了正确的战略导向，2006年起取消对三江源地区的GDP考核，将环保指标纳入各级政府政绩考核。通过生态建设实践、培训、宣传工作，广大干部和牧民群众加深了对三江源生态保护和建设重大意义的认识，自觉参与意识普遍增强，在保护中发展、发展中保护的理念开始深入人心，形成了社会各界关心支持，各民主党派、人民团体、专家学者参与保护工作和开展基础研究的良好局面。
（二）生态环境得到逐步改善。一是增加了植被覆盖度。三江源地区森林覆盖率由2004年的3.2%提高到2012年的4.8%，黑土滩治理区植被覆盖度由20%增加到80%以上，草地面积净增加123.7平方公里，草原牧草覆盖度、高度、产量明显增加，植被呈现出明显恢复趋势，草场载畜能力提升。二是增加了水资源量。林草生态系统的水源涵养量明显提升，湿地面积增加104平方公里，三江源头千湖奇观再现。与2004年相比，黄河、长江、澜沧江年均向下游多输出58亿立方水量，为下游地区的经济社会发展提供了有力支撑。三是增加了生物多样性。三江源地区藏羚羊、藏野驴、岩羊、野牦牛等陆生野生动物种群明显增多，植物种群和鱼类等水生生物的多样性得到有效保护。
（三）牧民生产方式发生重大转变。通过加强牲畜暖棚、贮草棚、人工饲草料基地等基础设施建设，建成灌溉饲草料基地5万亩、建设养畜户已达3.04万户，建立牧民专业合作社716个，促进了牧民从传统的游牧方式向定居半定居转变，从靠天养畜向建设养畜转变，从粗放畜牧业向生态畜牧业转变，从单一的畜牧业生产向劳务输出、养殖种植、商贸经营、民族手工业、服务业等多元化生产转变。如泽库县和日乡和日村实施生态移民工程后，充分发挥牧民整体文化素质较高、石刻艺人较多的实际，创办石雕艺术有限公司，投入13.56万元培训石刻艺人848人次，全村877名牧民中有265人专门从事藏族石刻工作，石雕工艺品生产销售收入已经成为牧民生产收入中的主要组成部分，石雕产业成为和日村的支柱产业。
（四）牧民的生活条件得到明显改善。一是生活条件得到改善。省政府自筹资金为生态移民社区配套了供排水、供电、道路、教育、卫生等基础设施，搬迁牧民的生活条件得到明显改善；通过实施人畜饮水工程，解决了13.2万人、36万头只牲畜的饮水困难和饮水安全；通过实施能源建设工程，为4.5万户留居草原的牧民安装了太阳能光伏电源，解决了照明和收看电视难的问题。二是牧民收入得到显著增加。通过实施生态移民、加强基础设施建设、发展生态畜牧业、科技培训和饲草粮补助、草原奖补等措施，增加了牧民的防灾减灾能力，降低了牲畜死亡率，仔畜繁活率、牲畜出栏率和商品率显著提高，畜牧业效益得到进一步提高，牧民收入得到持续增加，生活水平明显提高，2013年，三江源地区牧民人均纯收入达到5115元，8年年均增长14.9%。三是生活方式发生转变。生态移民社区的建成和基础设施配套极大地改善了移民群众的生产生活条件，1.4万余户7万多牧民告别逐水草而居的游牧生活实现了定居，既方便了养老、就医、就学和出行，也使现代化的生活方式进入牧民家中。
（五）初步探索建立了生态补偿机制。为有效推进三江源生态保护、民生改善和经济发展，省政府加大政策保障力度，先后启动实施涉及教育经费保障补偿、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业、草畜平衡补偿、生态环境监测评估、草原生态管护机制、牧民生产资料补贴、扶持农牧民后续产业发展和农牧民基本生活燃料费补助等11个方面的生态补偿政策，在全国率先探索建立了生态补偿机制；出台了绿色绩效考核评价和生态监测、预警、评估机制，为构建三江源生态保护和建设长效机制奠定了基础。
（六）建立健全了生态保护管理制度。制定、修订了有关草原、森林、湿地、野生动物保护和水利工程管护等方面的地方性法规8件，农牧区饮水安全工程运行管理等方面的政府规章8件，加强工程建设与运行管理，依法促进三江源生态保护；严格执行项目“四制”管理，保证工程建设管理的各个环节规范、有序；落实跟踪审计和综合稽查、监理等制度，推行工程动态管理和跟踪问效。目前，有关部门正在加紧青海省生态文明建设促进条例、三江源生态保护条例的调研、起草、论证，其中生态文明建设促进条例有望明年出台。
二、三江源生态保护和建设工作中存在的主要问题
三江源生态保护和建设工作虽然取得了显著成效，但三江源地区生态整体退化的趋势尚未得到根本遏制，生态补偿长效机制尚未完全建立，科技支撑作用尚未有效发挥，科学合理的责任考核机制尚未建立，生态移民后续产业发展难度大，搬迁安置区基础设施建设和社会管理滞后，地方配套和群众自筹困难，牧民脱贫致富任重道远，长期积累的一些矛盾和问题尚未得到根本解决。
（一）一期工程与三江源地区经济社会发展结合不紧密。一是没有充分考虑三江源地区原有公共基础设施落后的现状。三江源地区原有公共基础设施比较落后，许多地方连最基本的交通、电力等问题都没有得到初步解决，在这样的情况下，开展生态保护和建设，还需要更多的配套项目。二是没有充分考虑三江源地区经济社会发展的需要。统筹生态建设与社会经济协调发展衔接不够，对完善城镇设施、扩充城镇容量、增强城镇吸纳能力和后续产业、改善公共服务条件等方面投入不足。三是对生态移民搬迁安置地选择缺乏科学评估。确定移民安置地虽然经过了评估，移到县郊的移民点情况好一点，缓解了牧民看病难、养老和子女上学难等问题，其他移民安置地尽管比原来的居住地交通便利了一些，但搬迁后的生产生活境遇等并没太大改观。另外，生态移民安置中出现的跨行政区安置的“飞地”现象及其造成的与“属地”间行政管理上的矛盾和冲突，既增加了管理难度，又影响了“飞地”移民的认同感、归属感和安全感。同时，忽视了广大牧民群众主体性作用的发挥，没有充分考虑牧区游牧生产生活方式和传统游牧文化的传承。四是没有充分考虑三江源地区建设成本高的实际。一期规划投资标准以2003年不变价为准，没有考虑建设材料和生活用品运距远、成本高等实际，致使生态移民搬迁房屋、建设养畜等项目建设投资标准和项目区群众的燃料、困难补助、草原奖补等补偿标准都存在过低现象。五是没有充分考虑建设项目的运行费用。三江源生态保护和建设工程项目没有安排后续运行费用，地方财力又无力承担巨额运行费用，严重影响了规划实施的有效性和三江源地区社会经济发展的可持续性。六是对生态移民后续产业的培育考虑不周。由于三江源地区产业单一，二、三产业发育滞后，加之牧民文化水平低，发展后续产业及创业的难度非常大。
（二）项目资金下达滞后，地方配套和群众自筹困难。一是项目资金下达滞后。三江源地处高海拔高寒地区，施工季节性强、时间短，但中央财政资金下达时间基本在6月至8月间，致使大部分项目需省财政或施工单位垫资才能开工，严重影响年度工程进度。二是地方配套和群众自筹资金困难。我省是全国最欠发达的地区之一，全省80％的财力需要依靠国家补助，尤其是三江源地区为限制和禁止开发区，在经济发展、财政收入、群众收入及就业等方面受到很大的限制和影响，项目涉及的17个县（市）中，有8个国家扶贫开发工作重点县，5个省扶贫开发工作重点县。一期工程项目实施中，除省级财政落实了国家确定的配套资金外，州县财政配套十分困难，群众自筹部分多为投劳折算，在一定程度上影响了工程质量和进度。
（三）移民社区基础设施建设和社会管理仍显不足。一是生态移民社区房屋投资标准过低。规划确定的移民社区房屋投资每户只有4万元，由于建筑材料运距远、成本高，人工工资及原材料价格不断上涨等因素，导致工程造价偏高，加之项目投资中国家没有安排后续维护资金，移民户因无房屋产权和经济困难不愿承担维护资金，后期缺乏管护和维修，有些房屋墙体、屋顶、门窗出现开裂和不同程度的损坏。二是公共基础设施建设滞后。国家在生态移民社区项目中没有配套公共基础设施建设费用，省政府自筹资金配套了供排水、供电、道路等基础设施，但由于高寒恶劣的气候因素，供水设施损坏较为严重，不能正常供水，严重影响了移民户的生活，入住率较低。三是社会管理不到位。社区存在机构不全、管理缺失、物业制度不规范和环卫设施不齐全等问题，加之移民环保意识相对较低，造成二次环境污染成为移民社区的“通病”。四是生态移民新增户住房困难。生态移民工程建房标准为每户60平方米，无法容纳2003年后新增的人口，由于新增户和新增人口未纳入项目范围，无法享受住房、草原奖补、燃料补助和生活困难补助及后续产业扶持等相关政策，大部分生活困难，没有能力扩建房屋，有条件的就近借房、租房居住，没有条件的又回到了原有草场，已成为生态移民工程中的突出问题。
（四）重大科技支撑不足，科研成果推广难。一期工程实施中，虽然着力推进了生态保护关键技术的攻关、集成和示范，加大了应用型科研项目研究，将96项科研成果应用到生态保护和建设工作中，但由于技术力量不足，人才缺乏，致使三江源地区的科研基础工作仍显薄弱，基础资料系统性不强，给生态环境监测、管理和评价带来了一些难度。三江源湿地生态系统的恢复研究、沙漠化土地的治理研究等，因投资标准、协调沟通不到位等原因未能推广，使之工程实施措施单一，缺乏更为科学和行之有效的治理措施。黑土滩治理中，存在项目投资过低和管护难度大的问题。
（五）生态补偿长效机制尚未完全建立。虽然国家和省上在建立生态补偿机制方面实行了草原生态奖励补助等有利于改善农牧民生产生活的许多措施，但是补偿资金主要来源于项目投资，都有明显的时限性，且草原奖补、燃料及困难补助等存在项目单一、标准过低、补偿年限短、延续性不强、投入力度不足等诸多问题，尚未形成完善、系统和长效的生态补偿机制。
（六）生态保护机构和队伍建设亟待加强。目前，省、州、县三江源办公室均为临时机构，人员都是临时抽调，且变动频繁，缺乏工作的连续性和稳定性，严重影响着三江源生态保护和建设工程管理的正常开展。
三、今后开展三江源生态保护和建设工作的对策和建议
针对存在的主要问题，结合三江源生态保护和建设实际，调研组提出以下建议：
（一）建立健全生态补偿长效机制。尽快建立“谁受益，谁补偿”和“资源有偿使用”的生态补偿长效机制，形成有利于生态保护、民生改善、经济发展、社会进步相协调的生态保护长效机制。一是建议省政府积极争取国家建立生态补偿机制。将生态补偿的原则、标准、对象、方式、补偿资金等制度化，为长期保护三江源的生态创造条件。二是争取国家加大财政转移支付力度。通过国家购买生态服务的方式，加大中央财政转移支付力度，中央财政预算支出科目中增加“三江源生态补偿”专项科目，保证生态补偿资金政策的稳定性和连续性。三是探索拓宽生态补偿资金的来源渠道。建立多元化的三江源生态补偿基金，鼓励社会力量支持三江源生态保护和建设工作。四是制定生态补偿方面的法律法规。在抓紧出台青海省生态文明建设促进条例和三江源生态保护条例的同时，积极争取国家制定出台“三江源生态保护法（条例）”，从法律法规层面保障三江源生态保护的长效补偿机制。
（二）加强科技创新，为生态保护建设提供技术支撑。一是加强合作与交流。加强与国际性生态环保组织、国内外科研院所和专家团队的合作与交流，充分发挥专家学者的作用，加强生态保护和建设、生态功能提升、生态产业发展以及提高牧民生产生活水平的课题研究。二是成立三江源生态保护科研机构。加强相关重点实验室、野外实验平台、科技成果转化推广中心和示范基地建设，加大三江源基础研究工作，努力攻克一批黑土滩治理、防风固沙等生态工程治理方面的关键技术难题。三是建立健全技术推广服务体系。扩大科技示范区和示范点覆盖面，加强草地、林地、湿地等生态治理技术的推广应用，推进科技成果向现实生产力转化，实施农牧业“科技入户”工程，着力提升科技支撑水平。四是加强专业队伍建设。从战略发展的高度，重视生态保护专业队伍建设，完善重点领域人才发展和保障办法，引进一批生态保护专业人才、鼓励高校毕业生投入生态事业，强化对基层管理干部、专业技术人员、生态管护公益岗位人员的培训，努力造就一支结构合理、专业性强的现代化生态保护专业人才队伍，为三江源生态保护建设工作提供强有力的人才支撑。五是加强新型牧民的培养。通过省内外高等院校、职业院校，免费对牧民子女进行生态保护与修复技术、生态畜牧业发展和科学养畜等方面的职业教育，使他们成为集发展生态畜牧业和生态保护为一体的新型牧民。
（三）建立三江源地区生态保护绩效考核评价机制。省政府要加强领导，突出顶层设计和研究，建立健全三江源地区生态保护绩效考核评价机制。一是进一步完善绿色考评机制。三江源地区各级政府要将工作重心转移到生态保护上，按照生态文明建设的理念和二期工程要求，科学设定评价内容，逐级建立评价指标，突出州县主体责任，落实乡村管护责任，实行生态环境质量综合考评，制定绿色绩效考核办法，完善资源环境监测评估预警体系，把三江源地区生态环境质量考核结果，作为财政转移支付和干部任用奖惩的重要依据，实行领导政绩考核的生态保护“一票否决制”。二是强化牧民保护生态的责任意识。各项生态补偿与减畜禁牧、退牧还草等项目挂钩，与草场管护质量挂钩。每户确定一名草场管护员，与农牧部门或者乡镇政府签订生态保护和补偿协议，经县草原监理专业人员对其草场保护情况进行检查验收，验收合格的予以全额发放，验收不合格的视轻重予以扣减，以增强其保护生态的责任意识。
（四）进一步完善生态移民各项政策措施。省政府要加强对一期生态移民工程实施中存在问题的研究，提出切实可行的解决方案和措施，在二期工程实施中解决好一期移民工程遗留的问题，确保移民“迁得出、稳得住、能致富”。一是充分尊重牧民意愿。移民定居要广泛听取牧民意见，充分尊重牧民意愿，从有利于生态保护、有利于民族文化遗产保护和有利于移民生产生活出发，“宜聚则聚，宜散则散，适度聚居”，对新的生态移民计划要科学评估并审慎决策，对移民安置地的选址、移民后续生计可持续等进行综合评估，防止出现“二次移民”或对生态造成新的污染和破坏。二是完善保障机制。根据生态移民意愿，将已搬迁定居到城镇的转为城镇户口，纳入城镇居民最低生活保障范围，平等享受城镇养老、医疗、教育等保障政策；加大对困难生态移民的生活救助力度；理顺生态移民的饲料粮补助和草原生态奖励补助，确保生态移民收入不低于全省农牧民年平均收入水平的增长机制；适当提高生态移民燃料等补助发放标准。三是建立健全管理机制。各级政府要加强生态移民管理工作，建立社区居委会，落实管理人员和相应报酬，做好对生态移民的管理和服务工作。四是将生态移民新增户列入政策范围。让新增户享受住房、草原奖补、燃料补助、生活困难补助和后续产业扶持等相关政策。五是认真研究后续产业的培育问题。省政府要根据不同地区劳动力市场潜力、牧民的劳动素质技能及比较优势等因素，认真研究后续产业的发展问题，对生态移民中善经营、会管理者，在开展多种经营、创办经济实体等方面给予重点扶持。六是加大对生态移民的培训力度。培训要切合当地实际和移民需求，对移民进行中长期专项技能培训，使其能够真正掌握谋生的一技之能，并积极为移民创业和务工牵线搭桥，提供就业指导服务。七是加强住房及基础设施维修和建设。省上安排专项资金，对现有移民住房及基础设施进行维修和加固，不断改善移民群众生活条件。八是积极引导移民群众转变思想观念。通过各种宣传，充分调动广大移民自主创业、发展生产的积极性，消除移民群众等、靠、要的惰性思想和习惯依赖政府的消极观念，使移民群众通过政府帮助以及自身努力，有信心、有能力走进城镇化的新生活。
（五）取消地方配套和群众自筹资金。在二期工程实施中，积极建议国务院取消地方配套和群众自筹资金，由中央财政全额投资，并根据三江源地区工程建设材料和生活用品运距远、成本高等实际，提高项目投资标准，并增加项目建成后的运行费用。
（六）加强机构建设。省政府要积极协调有关部门，加强省、州、县三江源办公室机构建设，将其从临时机构改变为常设机构，并确定相应的编制，配齐配强工作人员，落实工作经费，以确保三江源生态保护工作有序推进。
以上报告，供审议时参考。