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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大内务司法委员会委托，现对《青海省未成年人保护条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
未成年人是身心发育尚未成熟的特殊群体。未成年人工作，关系国家民族的未来、亿万家庭的幸福、整个社会的和谐，依法切实有效地维护未成年人合法权益，为未成年人健康成长营造良好环境十分重要。1991年9月4日，第七届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国未成年人保护法》，依据该法精神，1992年6月30日，我省第七届人大常委会第二十七次会议通过了《青海省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》。2006年，第十届全国人大常委会对未成年人保护法进行了修订，修订的法律从我国现阶段国情出发，遵循“公民在法律面前一律平等”和“尊重和保障人权”的宪法原则，明确了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、受教育权和参与权等权利，凸显了各级政府的执法主体地位，并针对未成年人保护方面存在的突出问题和影响未成年人健康成长的因素，全面充实了家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护等四大保护内容，强化了法律责任，体现了新形势下依法保护未成年人的新规范和新要求，为促进未成年人健康成长提供了法律保障。近年，与未成年人保护工作相关的刑法、刑事诉讼法、义务教育法、婚姻法等法律也相继作了修改。我省实施办法施行至今已逾20年，许多规定已经不适应修订的未成年人保护法以及相关法律法规精神。随着我省经济社会的发展，保护未成年人的社会环境和物质文化条件逐步改善，同时未成年人保护工作面临许多新情况新问题，需要立足我省当前实际，制定新的未成年人保护地方性法规，建立健全未成年人保护的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，为依法保护我省未成年人合法权益提供法制保障。因此，根据国家有关法律法规，结合我省未成年人保护工作的实际需要，借鉴全国各地依法保护未成年人的好经验好做法，制定未成年人保护条例，为我省未成年人保护创造良好的法制环境，对于依法促进全省未成年人健康成长不仅十分必要，而且十分重要。
二、草案起草的主要情况
未成年人保护法修订实施后，省人大常委会十分重视我省未成年人保护方面的地方立法工作，依法按程序将修订实施办法列入了《青海省人大常委会2008年—2012年立法规划》。草案起草历时3年，大致经过了酝酿论证、起草修改、调整完善这样3个阶段。
为全面了解我省贯彻执行未成年人保护法及我省实施办法的总体情况，2009年，省人大内司委协助省人大常委会，组织开展了未成年人保护法及我省实施办法执法检查，并征集了对实施办法的修改意见。2010年，我省实施办法（修订）列入常委会立法计划调研项目，省人大内司委及时会同省未保办、团省委等单位，研究立法工作总体思路和具体方案，广泛收集有关资料，全面总结全省各地经验和做法，提出了起草法规的指导思想和方法要求等。为确保起草工作顺利扎实开展，我委协同团省委，于年初成立了起草工作专家组，专家组成员由长期从事未成年人事务、法律实践、心理教育等方面的专家担任,并特邀北京青少年法律援助与研究中心、全国律协未成年人保护专业委员会等部门人士协助地方立法。同时，为使起草工作做到分工负责、专业对口，将专家组成员分为5个调研起草小组，分别从家庭保护、学校保护、司法保护、社会保护、未保机构等5个层面开展调研和起草工作。2010年7月至8月，起草调研组赴海南、黄南、海西、西宁、海东等州地市，深入学校、青少年活动场所、基层法院以及监狱、看守所开展调研，对当前我省未成年人保护工作现状进行了深入了解。11月召开起草法规专题研讨会，鉴于这次立法对实施办法的修改幅度很大，不仅调整充实了许多新内容,而且突破了原来的结构,初步修改后，实施办法保留的条款已经不多。因此，根据立法工作实际需要，综合考虑修改成本、立法技术等因素，为了突出地方特色，坚持创制立法，使法规规范更加完整精炼，我们在坚持法制统一的原则下，经过多次研究论证并征询有关领导和专家意见，确定了废旧立新的立法共识，明确了起草法规的主要方向，将法规名称拟定为《青海省未成年人保护条例》，并初步形成了草稿。
2011年4月，省未保办和团省委确定相关课题，组织3个调研组，深入西宁市、海东地区、海南州等地，分别调研和走访了儿童福利院、青少年活动中心、农民工子弟学校、寄宿制学校、网吧、社区、政府职能部门等与未成年人工作密切相关的多个层面，共召开各层次座谈会15场，发放调查问卷3000余份，掌握了详实的第一手资料，之后对草稿作了4次修改，至此，条例的立法宗旨、体例结构、主要内容等已基本明确，草案形态渐备。2011年7月，我委负责同志带领起草小组，赴广东专题考察学习未成年人保护地方立法工作，了解了广东省未成年人保护条例制定情况，并考察了街道社区志愿者服务、青少年事务社会工作运行模式等情况。通过深入细致的省内外调研，进一步掌握了我省未成年人保护工作需要解决的困难和问题，再次对草稿进行了修改充实，并送北京特邀专家组征求意见。为切实维护法制统一，确保立法质量，我委还就留守儿童委托监护、羁押服刑的未成年人义务教育、未成年人犯罪记录封存等内容，专函咨询了全国人大内司委和全国人大常委会法工委，并根据答复和有关调研意见，先后4次对草稿作了修改调整，形成了草案征求意见稿，并送发全省54个有关部门、单位、组织，征求了意见和建议。
今年3月，我委着重围绕条例起草中遇到的父母及监护人义务、学校安全制度落实、校车配备管理使用、网吧运营及监管、留守儿童权益保障、孤残流浪少儿生活救助、社工组织建设与服务等一些突出问题，与团省委组织专题调研组，分别召开了省、市、州有关部门座谈会，选择城市和农牧区不同学校，与学生、家长、教师、社区代表进行座谈，着重就草案稿的主要内容和社会关注的重要问题进行了讨论。起草小组将意见建议梳理后，对草案稿进行了两次修改完善，形成了草案讨论稿。5月7日，内司委召开第二十二次会议，讨论和审议了草案稿，认为草案遵循了宪法及有关法律法规精神，体现了新形势下依法保护未成年人的新要求，符合我省实际，已经基本成熟。经主任会议同意，现提请常委会会议审议。
三、几个主要问题的说明
根据未成年人的身心发展特点，依照上位法的规定精神，草案在总则首先明确了对未成年人给予特殊保护、优先保护的基本原则；并立足我省未成年人保护工作现状，专章对未成年人保护工作机制、组织机构及主要职能作出了规范；在此基础上，草案结合我省当前未成年人保护工作中的突出问题，分别从家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、自我保护等方面，对未成年人保护的主要内容作出了规范，细化了保护规定，明确了政府及有关职能部门、组织和个人的职责和义务，进一步强化了法律责任。
（一）关于草案的体例和内容。草案共分9章63条，包括总则、未成年人保护委员会、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、自我保护、法律责任和附则。为增强未成年人自我保护的意识和能力，在遵循上位法等有关法律法规精神的前提下，拓展和创新了草案的体例结构，专门设立了“自我保护”一章。在草案的反复修改和调整完善过程中，我们始终立足实际，重视突出地方性法规的特点，着力增强条例的科学性、实用性和可操作性，对上位法和有关法律法规有明确规定的内容，草案未再重复规定，对确有必要的内容作了衔接性、引申性规定。
（二）关于未成年人保护委员会职责。未成年人保护是一项系统性工作，涉及到社会方方面面，有必要采取有效的组织措施，进行指导、监督和协调。草案立足当前我省未保工作管理体制和运行机制等实际，总结全省未保工作实践经验，并借鉴外地相关法规的规定，在第九条对未成年人保护委员会的职责作出了八项规范。其中第（四）项规定未成年人保护委员会应当“指导、协调和督促未成年人保护工作”，第（五）项规定“接受对侵犯未成年人合法权益行为的投诉、控告、举报，提交有关机关予以查处，为受到侵害的未成年人提供法律援助”，同时针对当前未成年人保护工作中的一些突出问题，特别是一些重特大事件，建立健全联席协商制度显得十分必要，为此，第（七）项专门作出了规定，明确了未成年人保护重特大事件的联席协商责任。
（三）关于家庭保护。家庭是未成年人健康成长的摇篮，家庭保护是未成年人保护的重要组成部分，为此草案专设了“家庭保护”一章。家庭对未成年人的保护主要体现为抚养和监护、家庭教育和引导，以及维护未成年人合法权益等方面。据此，草案立足实际，突出当前重点，在第十一条主要从提供生活、学习和医疗保障、教育培养良好品德与习惯、传授劳动技能和生活经验、预防和制止不良行为、给予相关安全指导等六个方面对父母或其他监护人规范了应当履行的义务。同时，针对当前一些家庭存在的家庭暴力、导致未成年人失学辍学、允许或迫使未满16周岁的未成年人务工以及其他不履行抚养或监护义务等行为，在第十二条从六个方面对父母或监护人作出了制约规定。
（四）关于学校保护。未成年人绝大部分都是基础教育阶段的在校学生，学校在未成年人保护方面承担着重要职责，因此草案专设了“学校保护”一章，专门规定了学校教育教学、心理健康教育、卫生保健服务、突发事件应对、课外体育锻炼等保护制度。根据我省特点，草案规定将民族团结进步教育纳入学校教育教学活动。同时从配备校内外辅导员、配备专兼职心理辅导教师、配备法制副校长或法制辅导员、配备专兼职生活辅导员等规定入手，为学校保护提供组织保障。草案突出校园安全制度建设等重点，规定“学校应当在显著位置设立报警、急救、举报电话标牌”、“学校发生突发事件，应当优先保护未成年学生的安全”、“学校应当制定应对突发事件的预案”，每学期至少开展一次应对突发事件的紧急疏散和自救演练等内容。草案专门就校车安全管理、寄宿制学校医务人员和保安人员配备、校舍及其他设施安全检查、学校生活卫生设施建设等内容作出了规范。
（五）关于社会保护。未成年人保护是全社会的共同责任。草案专设“社会保护”一章，对各级政府及有关部门、社会团体、企事业组织以及单位和公民个人作出了规定。针对当前我省未成年人保护工作中存在的实际困难，草案专条规定：“各级人民政府应当采取措施，保障经济困难家庭、残疾、流动人口中的未成年人，以及留守儿童的生活、教育等合法权益。”同时规定了“县级以上人民政府应当建立健全流浪乞讨和孤残未成年人救助制度”等措施。尽管社会工作服务在我省发展较晚，但其作为加强和创新社会管理的新形式，成为建设和谐社会的特殊重要力量，草案根据国家有关规定精神和外地做法，对设立社工组织作出了规定。针对社会普遍关注、家长反映强烈的网吧经营、学校周边食品用品安全、非法出版物及网络信息监管等问题，草案强化了有关部门的职责。
（六）关于司法保护。司法保护是未成年人保护制度的重要组成部分，是有效保护未成年人合法权益的重要措施。在起草法规时，我们对刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、预防未成年人犯罪法、监狱法以及未成年人保护法等法律关于未成年人的司法保护制度进行了认真学习领会，并就有关问题咨询了全国人大常委会法工委。依照立法法等有关法律精神，根据全国人大常委会法工委答复和主任会议意见，我们明确把握国家专属立法权限及其事项，在地方性法规的立法权限内，注重突出重点，在草案中规定司法机关办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重人格尊严，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。草案就司法实践中的未成年人法律援助、未成年人司法救助、未成年人解除羁押、劳动教养或者服刑期满，在复学、升学、就业等方面的合法权益，以及未成年人犯罪记录封存等制度作出了规定。
（七）关于自我保护。草案专章单设“自我保护”一章，集中规定未成年人自我保护的内容，这是草案不同于上位法、也不同于我省实施办法的一个突出特点，可以说，专设本章是草案的一个亮点。该章共6条，在倡导未成年人增强自我保护意识，提高自我保护能力，学会运用法律武器保护自身合法权益的同时，规定未成年人应当了解安全自救和应对紧急、意外事件的常识，掌握获得法律帮助的方式和途径；规定未成年人参加社会活动，使用网络及通讯工具，应当注意保护个人隐私，避免泄露个人信息；规定未成年人遭受家庭暴力、被迫乞讨等六方面侵害时，可以向有关方面请求保护；还规定未成年人生活困难或者生活无着落的，可以向有关方面申请生活补助。
（八）关于法律责任。未成年人保护涉及许多法律法规，均对保护未成年人合法权益设定了法律责任，对这些规定草案没有重复照搬，作了一条原则性规定，强调“法律法规已经规定处罚的，从其规定”。草案专门对国家机关和社会团体及其工作人员、父母及其他监护人的责任作了规定。并着重对应草案规定的一些主要职责，针对学校落实校园安全制度、应对突发事件、校车安全管理以及校园周边网吧监管、烟酒和彩票销售规范、非法出版物和网络信息监管等问题，依照未成年人保护法、治安管理处罚法、义务教育法以及互联网上网服务营业场所管理条例、校车安全管理条例、彩票管理条例等有关法律法规的规定，立足我省实际，在地方立法的权限和范围内作出了规定，为切实维护未成年人合法权益提供了法制保障。
以上说明连同草案，请一并审议。