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省人大常委会：
根据省人大常委会今年工作安排，5月23日至26日，由曹文虎副主任带队，以部分省人大常委会委员和农牧委委员为成员的扶贫开发专题调研组对我省扶贫开发工作情况进行了调研。调研组在听取省政府及有关部门关于全省扶贫开发工作情况汇报的基础上，先后赴海北州、西宁市、海东地区就我省扶贫开发工作情况进行实地调研。调研组听取了当地政府及有关部门相关工作情况的汇报，与当地干部群众进行了座谈，并实地察看了海晏县三联村、湟源县小高陵新村、丹噶尔新村易地扶贫搬迁项目、互助县大庄獭兔养殖基地整村推进项目等。同时，调研组委托海西、海南、黄南、果洛、玉树州人大常委会对本辖区扶贫开发工作情况进行了调研。现将调研情况汇报如下：
一、我省扶贫开发工作的主要成效和做法
长期以来，省委、省政府高度重视扶贫开发工作，认真贯彻落实国家扶贫开发战略部署，紧紧抓住西部大开发和国家支持藏区发展的良好机遇，始终把扶贫开发工作作为重大民生工程来抓，不断创新扶贫开发思路，积极探索扶贫开发模式，坚持政府主导、社会帮扶与农牧民主体作用相结合，扶贫开发与社会保障相衔接，积极构建大扶贫发展格局。特别是“十一五”以来，各级党委、政府扎实推进扶贫开发项目实施，不断夯实贫困地区经济发展基础，积极鼓励和引导广大群众脱贫致富，做了大量卓有成效的工作。经过多年努力，我省贫困地区基础设施条件明显改善，农村社会事业明显进步，贫困群众收入水平逐步提高，生产生活条件显著改善,温饱问题基本解决。全省扶贫开发工作已由解决温饱迈入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
据统计，2007年以来，全省累计投入资金30.64亿元，在1840个贫困村实施整村推进项目3294项；同时，投入专项资金3.58亿元，实施易地扶贫搬迁项目181个,有效改善了项目村基础设施及社会事业发展条件。五年来共减少贫困人口92.94万人，25个扶贫开发工作重点县农牧民人均纯收入由2007年的2518元提高到2011年的4068元。在探索适合我省特点的扶贫开发实践中，各级政府做了大量工作，主要体现在以下几点：
（一）整合行业资金, 实施整村推进项目。为有效缓解扶贫资金投入不足，各地以整村推进项目为平台，不断加大各类支农和扶贫项目资金整合力度，集中力量打攻坚战，积极开展集中连片、产业带动、综合治理为主要内容的整村推进项目，充分发挥了扶贫资金的整体效益。在编制项目规划时，按照大扶贫格局要求，积极协调衔接发改、财政、交通、农牧、水利、住建等部门，动员各方力量，优化资源配置，引导各类扶贫资金向重点项目倾斜，多渠道解决配套资金，实现了村有基础产业、“水、电、路”三通和“学校、卫生室、广播电视”三有目标，使贫困地区生产生活水平明显提高。2011年扶贫开发整村推进项目中专项资金与整合资金的比例达到了1:1。
（二）健全社会参与机制，积极构建大扶贫格局。在扶贫开发实践中，我省不断完善对口帮扶机制，创新社会帮扶模式，丰富帮扶内容，构建了对口帮扶、对口支援、定点扶贫、村企共建、结对帮扶的全社会大扶贫新格局。全省105个省直机关定点扶贫105个贫困村；667个单位与306个村建立了结对帮扶关系；276家企业参与了共建活动，累计投入资金8750.7万元；3.61万名党员干部和社会各界人士参与结对帮扶活动，累计投入帮扶资金1566.7万元。
（三）坚持产业扶贫，提高贫困地区后续发展能力。各级政府坚持把产业发展作为扶贫开发的重要内容，结合扶贫开发项目实施，立足当地主导产业和资源优势，以产业扶贫为核心，着力培育和扶持一批自我发展能力强、辐射带动作用大的龙头企业和致富带头人。同时，不断创新产业发展模式，改变过去单一分散的开发模式，积极探索出股份合作型、集体经营型、企业带动型、土地流转型、联户经营型、承包经营型等多种产业发展模式。如海东地区互助县整合14个贫困村的资金1726.5万元,以“专业合作社+基地+贫困户”的模式建成大庄獭兔养殖基地,带动了3453户贫困群众增收，项目户年均增加纯收入1000元以上。
（四）重视易地扶贫搬迁工作，改善生存发展环境。我省把易地扶贫和城镇化发展、产业扶贫相结合，按照搬得出、稳得住、能致富的思路，对居住在生存条件恶劣、灾害频发地区的贫困人口实行异地搬迁。在项目实施过程中，充分整合各类资金，加大基础设施建设，扶持后续产业发展，改善搬迁贫困群众的生产生活条件。以湟源县丹噶尔新村为例，该项目结合城镇建设规划，整合各类资金4808万元，把6个自然条件恶劣的贫困村300户1200多人按照“三集中”模式进行安置，完善基础设施建设，引进玉石雕刻、皮绣制作、农家乐等产业项目，实现年人均增收4500元。
（五）强化技能培训，提升贫困群众自我发展能力。全省各地重视发挥贫困群众主体作用，始终把提高扶贫对象自我脱贫能力作为重要工作，引导贫困地区劳动力向二、三产业转移。通过认真开展农村实用技术培训和推广工作，不断提升贫困群众科技致富能力。同时，依托“雨露计划”项目支持，加大对农村剩余劳动力的技能培训和转移力度，拓宽贫困劳动力增收渠道。仅2001—2011年，西宁市累计培训贫困地区劳动力30万人次，其中利用“雨露计划”培训资金895.78万元，培训8089人，实现转移就业7442人，转移率达92%。如今，劳动力转移就业已成为贫困户增收的重要途径，据互助县统计转移就业收入已接近农民人均纯收入的50%。
（六）积极探索，开展了“两项制度”有效衔接试点工作。我省积极实施“低保保障生存，扶贫促进发展”的两轮驱动战略，积极开展了农村低保和扶贫开发政策有效衔接试点工作。通过区分可扶持家庭和不可扶持家庭，对有劳动能力和发展潜力的低保家庭，在享受低保金的同时，积极协调落实扶贫开发政策予以扶持。对不可扶贫的特殊困难家庭实施重点救助，真正实现应保尽保，应扶尽扶。2009年，首先在泽库县开展了试点。2010年扩大到全省14个国家扶贫开发工作重点县，投入资金1932.93万元，扶持贫困群众9076人。
二、存在的主要困难和问题
从调研情况看，尽管我省在扶贫开发工作中取得了一定成绩，但要看到，在国家新的十年农村扶贫纲要中我省40个县被列入国家连片特困地区，占全省面积的98%，以中央确定的2300元扶贫标准，初步测算贫困人口约190万人，其中列入“十二五”期间重点攻坚的扶贫对象为138万，占农牧民总人口的37%，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深仍是基本省情，我省扶贫开发工作面临诸多困难和问题，扶贫任务还相当繁重。
（一）自然条件差、基础设施建设滞后仍是制约我省扶贫开发工作的最大因素。我省自然环境恶劣，灾害频发，农牧民赖以为生的农牧业生产受自然条件影响，发展水平低，严重影响着广大农牧民脱贫致富。同时，因经济发展相对滞后，农村农田水利灌溉、道路、通讯等基础设施建设薄弱，抵御风险能力差。特殊的自然、经济条件造成我省虽然基本解决了温饱问题，但脱贫标准不高，基础不牢固，收入不稳定，遇到自然灾害很容易返贫，扶贫开发成果巩固难度大。据果洛州统计，全州正常年景贫困发生率和返贫率在15%—25%之间，灾年高达28%以上，贫困发生面和返贫面覆盖80%以上牧户。
（二）扶贫开发产业发展有待进一步加强。调研中发现，我省扶贫产业发展仍处于初期阶段，普遍存在农牧业集约化、规模化、产业化程度不高，产业结构不尽合理的问题。扶贫企业规模相对小，整体竞争力不强，形不成规模产业链，辐射带动力弱。全省农牧民专业合作组织发展也不平衡，数量少，服务层次低，与农牧户利益联动不明显。
（三）扶贫开发投入难以满足实际需要。我省东部干旱区和藏区是扶贫开发的主战场，生存条件恶劣，特别是青南三州地处高海拔地区，自然条件严酷、社会发育程度低、基础设施建设落后、社会服务水平差。这些地方人口分散、密集度低，建设水电、交通等公共基础设施以及发展医疗卫生、广播通讯等社会事业成本高，扶贫边际效益递减，扶贫开发难度加大。同时，农牧民生活困难，扶贫项目配套资金自筹难度大，绝大部分需要政府投入来完成，而我省各级地方政府财力小，扶贫开发项目配套资金落实难。
（四）易地扶贫项目落实存在难点。从调研情况看，我省在易地扶贫开发方面做了大量探索性工作，虽取得一定成绩，但困难和问题不少，最突出的问题是投资高、产业培育难。如湟源县丹噶尔新村建设，人均投资近4万元，虽然效果好，但在全省推广难度较大。究其原因：一是选择安置地难度大，特别是在东部农业区，适于生存的土地资源有限，土地价格高，异地搬迁资金缺口大，安置地确定难。二是建房筹资难。据调查，不包括新村基础设施投资，每户需建房资金8万元以上。而目前国家给异地搬迁户的建房补助仅2.5万元，致使搬迁筹资难，建房标准低，质量难以保证。三是后续产业问题。易地扶贫项目实施后，相应的扶贫产业培育缓慢。加之，贫困地区群众大多缺乏一技之长，后续生活问题值得关注。
（五）贫困地区群众自我发展能力差。调研中发现，贫困地区尤其是民族地区群众大多缺文化、缺技术，思想观念落后，自我脱贫能力弱。因农业生产效益低，大量劳动力外出务工，农村“空心化”、农家“空巢化”、农民“老龄化”现象严重，掌握农业新技术能力差，对农业生产投入热情低，严重影响了农业产业结构调整和产业化发展。同时，大量农村劳动力的转移造成农村基础设施建设筹工难，制约了当地生产生活条件的改善。另外，在劳动技能培训工作中也存在培训时间短、质量差、针对性不强、就业巩固率不高的问题。
三、几点建议
（一）统一思想，充分认识我省扶贫开发工作的长期性和艰巨性。扶贫开发工作是一项庞大的系统工程，各级政府和部门要正确认识当前我省扶贫开发工作的新形势，在看到成绩的同时要清醒的认识到贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的基本省情，扶贫开发任务重，难度大，任重而道远。各级政府要充分认识到扶贫开发工作的艰巨性和长期性，全面、深入、准确地掌握中央扶贫开发政策精神，自觉地把思想和行动统一到国家新的扶贫纲要上来，始终把扶贫开发工作作为重要工作来抓，紧紧抓住国家新一轮扶贫开发攻坚战的机遇，用足用好国家政策，积极探索适合我省不同地区、不同民族特点的扶贫开发道路，提高扶贫水平，如期完成新阶段目标和任务。
（二）积极探索开发式扶贫模式，加大产业培育力度。要把产业培育作为开发式扶贫的重点来抓。一要因地制宜，“对症下药”。针对省内不同区域和民族特点，积极探索“一村一品、一地一策”的产业发展路子，坚持分类指导，建设一批专业化、规模化、标准化的农畜产品生产基地，重点抓好扶贫龙头企业和特色产业的衔接，扶贫龙头企业和贫困农户的对接，大力推广“龙头企业+基地+农户”的产业化发展模式。二要加大对农牧民产业合作组织扶持力度，进一步健全专业合作组织与农牧民的利益联结机制，切实提高服务水平，充分发挥带动农牧民增收致富的作用。三要探索完善产业收益分配制度，着力推进股份合作型、联户经营型产业扶贫试点，变贫困户一次性收益为长期性收益。四要进一步完善技能培训机制，加大对贫困地区劳动力实用技能和劳务输出转移培训力度，增强培训的层次性、针对性和实用性，不断提升贫困地区劳动力的就业创业能力，拓宽脱贫致富渠道。
（三）进一步加大扶贫投入，完善项目资金整合机制。针对我省扶贫成本高、地方财政拮据、群众自筹资金难的特殊现状，建议省政府在扶贫开发项目实施中坚持以国家和省为投入主体，积极向国家有关部门反映，争取各项政策支持，适当提高扶贫项目尤其是异地搬迁项目的补助标准，并逐年增大扶贫资金投入力度。同时，要完善项目资金整合机制，逐步理清整合关系，充分调动各部门的力量，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则,捆绑使用，形成合力。
（四）鼓励和引导社会力量帮扶，积极构建大扶贫格局。在继续推动开展定点扶贫、结对扶贫、村企共建等形式的社会帮扶工作基础上，积极探索新的对口帮扶方式,拓展帮扶领域,扩大帮扶规模,提高帮扶水平,逐步健全完善社会扶贫长效机制，实施综合性一体化扶贫开发。坚持救济扶贫和开发扶贫并重、解决温饱和巩固温饱并抓、开发自然资源和人力资源并举、缓解物质贫困和精神贫困并进，形成全方位立体式扶贫模式。进一步理顺扶贫开发与低保救济、保护环境、社会事业发展之间的关系，在坚持政府主导，发挥贫困地区群众主体作用的同时，鼓励和引导社会各界，以多种方式参与到扶贫开发工作中。同时，注意总结推广社会扶贫中的好做法、好典型和好经验,形成良好的社会帮扶氛围。
（五）研究制定符合省情的扶贫标准，切实抓好规划编制工作。要坚持“小财政办大民生”的发展思路，在扶贫开发中树立超前意识，结合我省农牧区群众生产生活成本高、扶贫开发难度大的现实，认真开展调查研究，在国家新的扶贫标准的基础上，研究制定符合省情的扶贫标准，积极争取国家支持。同时，坚持规划先行，全省各级政府要结合当地实际，根据新的十年扶贫开发纲要，把扶贫开发与经济发展、生态保护、社会事业发展有机衔接，统筹考虑，做好扶贫开发规划编制工作。
以上报告，供审议时参考。