关于《西宁市环境保护条例》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
       西宁市第十四届人大常委会第三十五次会议于2011年6月23日审议通过了《西宁市环境保护条例》（以下简称《条例》），我受西宁市人大常委会的委托，现就《条例》的有关情况作一说明：
       一、制定的必要性
       环境保护是可持续发展的重要内容，事关城市环境安全和市民身体健康。省委、省政府提出了坚持“生态立省”战略，明确要在发展中保护，在保护中发展，实现跨越发展、绿色发展、和谐发展和统筹发展。近年来，我市的环境保护工作坚持以“四个发展”为导向，以制度建设为保障，以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，全面统筹规划，狠抓制度落实，取得了显著的成效。但同时，我们应该看到随着经济社会的发展和市民生活水平的提高，环境保护问题越来越受到社会关注，本市环境质量与创建国家环保模范城市、建设宜居、宜业、宜游、宜人的生活之城和充满活力、彰显魅力、体现实力、富有亲和力的幸福之城的目标以及广大市民对美好生活环境的要求相比，仍然存在较大差距。突出表现在以下几点：一是城市水环境质量尚未达到环境功能区划的要求；二是机动车尾气污染、煤烟污染、建筑施工扬尘、餐饮业油烟等大气污染问题仍然较为严重，空气环境中的可吸入颗粒物年均浓度值超标。三是城市环境基础设施还不够完善，建设和管理任务艰巨；高耗能产业装备水平低，污染防治设施老化、不配套。四是环境监督管理的联动机制需要进一步加强，环境执法的困难较多，对严重污染环境拒不改正的，缺乏有效的强制措施。五是由于建筑夜间施工、娱乐场所噪音超标等环境污染行为引发的矛盾和纠纷日益增多，调处难度加大。解决这些问题，需要有健全完善的制度体系作为保障。虽然国家和省上先后制定了一些有关环境保护方面的法律和法规，但这些法律多是从全国、全省的角度出发，规定较为原则，有些法律制定时间较早不便于实践中的具体操作。另外，近年来在环境保护工作中加大了科技手段的运用，如污染源在线监测技术等，这既提高了监管效率，也为科学管理、科学执法提供了重要依据，需要以法规的形式加以明确规定。因此，为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济社会全面协调可持续发展，制定《西宁市环境保护条例》十分必要。
       二、起草过程
       根据市人大常委会立法计划，2010年初，由市政府法制办、市环保局组成了起草小组，市人大农环委、市人大法制委提前介入，先后赴南京、无锡、宁波等城市进行了专题考察，通过交流座谈、现场调研等方式，汲取了一些好的经验和做法。起草小组在总结实践经验和调查研究的基础上，广泛借鉴上海、宁夏、重庆、鞍山等兄弟省市的成功经验，草拟了《条例（草案）》，在广泛征求各区县政府和市政府各有关部门书面意见的基础上，将《条例（草案）》在政府门户网站和《西宁晚报》全文公布，公开征求社会各界意见，征求意见期间市民反响热烈，很多市民致电对市政府制定环境保护法规，解决群众关心的噪声污染、扬尘污染等问题给予了肯定，有的还就内容修改提出了口头意见。市政府先后三次分不同类型召开了由省市行政执法部门、区县政府、法律专家和行政相对人参加的座谈、论证、协调会，听取各方面的意见建议。通过充分吸收公众、及有关部门专家的意见和建议，认真研究，反复修改，形成了《西宁市环境保护条例（草案）》。《条例（草案）》报送市人大常委会后，有关专门委员会又组织市人大法制委、市政府法制办、市环境保护局等有关部门负责同志、相对企业、群众代表，并邀请省人大环资委员会、市人大常委会法制咨询组成员等有关方面的领导和专家学者进行了座谈，广泛听取修改意见和建议。在此基础上，有关专门委员会对条例（草案）进行了初审，就其必要性、合法性、可行性作了认真审查，并提请市十四届人大常委会第三十五次会议审议通过。
       三、主要内容说明
       （一）关于《条例》的指导思想、内容和体例
       《条例》的指导思想，一是坚持科学发展观，坚持生态立省战略的落实，坚持四个发展；二是实行环境与发展综合决策，促进经济社会全面协调可持续发展；三是统筹人与自然和谐发展，保障人体健康，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，构建和谐社会。
       《条例》共6章58条，分别对环境保护工作的原则、环境保护规划、环境监督管理、环境污染防治、法律责任等作了具体规定。目前，在我国环境保护法律体系中，既有综合性的《环境保护法》，又有专业性的单行法律、法规。近年来，市政府先后提请市人大常委会审议通过、省人大常委会批准颁布了《西宁市服务行业环境保护管理条例》、《西宁市城市市容和环境卫生管理条例》、《西宁市餐厨垃圾管理条例》三部有关环境保护的地方性法规，市政府相继制定出台了《西宁市环境噪声污染防治办法》、《西宁市煤（油）改气管理暂行办法》、《西宁市机动车排气污染防治管理办法》三部政府规章，进一步完善了我市环境保护的法律制度体系。为了使《条例》与国家有关法律、法规相衔接，本次制定采用的是具体细化与创设规范相结合的方式，主要体现为以下三方面：一是《条例》原则上不重复法律、法规和本市已有的相关规定，在保证法规结构完整的前提下，着重解决我市城区范围内目前存在的突出问题；二是法律、法规规定较为原则的，《条例》作了进一步细化和补充；三是根据本市实际需要和《立法法》、《行政处罚法》等相关法律的授权，《条例（草案）》创设了相关环境保护法律制度。
       （二）关于环境保护工作的原则与目标责任制
       环境保护工作的原则体现环境保护的基本方针和政策，贯穿于整部法规的条文中，具有普遍适用性和具体指导性。《条例》在借鉴理论界公认原则的基础上，充分吸收外地实践经验，结合本市实际，提出了如下原则：“（一）全面规划，合理布局；（二）预防为主、防治结合、综合治理；（三）开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复；（四）污染者承担治理和损害补偿责任；（五）统一监督管理与分工负责相结合；（六）专业管理与公众参与相结合。”
       《环保法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”为了使本条例规定得到细化落实，进一步督促本市各级政府落实责任，《条例》第五条规定，“本市实行环境保护目标责任制，将环境保护目标责任制完成情况作为对各级人民政府及其主要负责人工作考核评价的内容。上级人民政府对下一级人民政府落实环境保护目标责任制的情况进行考核，考核结果应当定期向社会公布。”
       （三）关于环境保护规划
       环境保护规划是从宏观上实施环境保护的有效措施，同时也是实施各项具体环境保护管理措施的依据。《条例》第二章专设一章规定了环境保护规划和环境功能区划以及生态功能区的相关内容，包括其制定程序、贯彻落实的相关措施等。《条例》第十一条明确规定了“编制土地利用、区域和湟水流域开发建设等规划以及进行城市布局、产业结构调整时，应当符合环境功能区划的要求，凡不符合环境功能区划的建设项目，不得批准建设；环境质量达不到环境功能区划要求的地区，应当进行区域环境综合整治。”同时，第十二条规定了环境影响评价制度。第十四条规定了划定畜禽禁养区的制度。
       （四）关于环境监督管理
       第三章环境监督管理是《条例》的重要章节之一。该章除进一步明确了国家环境保护相关法律、法规中的农业环境保护、生物物种保护、建设项目环境影响评价制度、试生产制度、排污许可制度的规定以外，借鉴外省市的成熟经验和环境保护工作中的实际，确立了“污染源自动监控”制度和“查封、扣押”的行政强制措施。污染源在线监测技术是一种新的管理手段，实践证明通过运用这种技术既提高了监管效率，也为科学管理、科学执法提供了重要依据，需要以法规的形式加以明确规定。《条例》第二十二条规定，“凡列入污染源自动监控设备建设计划的企业，应当按照规定的时限完成自动监控系统及其配套设施的建设，保证正常运行，不得擅自拆除、闲置或者改变，并与环境保护行政主管部门的污染源监控中心联网。污染源自动监控设备取得的数据通过数据有效性审核，可以作为监督管理的依据。”目前，在环境执法实践中，环保部门对查处的环境违法行为可以进行处罚，但对违法者继续实施违法行为缺乏制约措施，很多情况下还难以取证。虽然这些违法者事后都受到了相应的处罚，但往往已经造成了严重的环境污染，有的甚至可能对市民的生命和财产安全造成危害。为此，《条例》规定了环保部门和市环境监察机构在特殊情况下可以行使查封和扣押的行政强制措施。即环保部门可以对造成环境污染或者可能造成重大环境污染的设施和物品予以查封或扣押。考虑到行政强制措施可能会给管理相对人造成较大的不利影响，《条例》将可以实施查封或者扣押的范围仅限于四个方面：一是违法收集、贮存、运输、利用、转移、处置放射源或者危险废物的；二是在建筑施工和生产经营中产生噪声和其他污染物，经告知拒不改正的；三是乱采滥挖造成生态环境破坏的；四是污染环境的证据可能转移、灭失或者以后难以取得的。同时还对执法人员实施查封或者扣押的程序和时限做出了明确规定，只能由县级以上环境保护行政主管部门负责人批准才能做出，查封或者扣押设施、物品的期限不得超过7日。宁夏、重庆、上海、北京等省市的环保法规中都规定了相应的行政强制措施。
       （五）关于环境污染防治
       《条例》在第四章环境污染防治中，就我市的环境污染防治问题作了较为详细的规定。分别对大气污染防治、噪声污染防治、饮食服务业油烟污染防治、湟水流域水污染防治以及光污染防治、环境污染防治预案等作了规定。特别是《条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条分别对我市目前存在的煤烟污染、建筑工地扬尘污染、生产经营中的粉尘废气污染、私自焚烧污染、机动车排气污染等突出问题作出明确规定。《条例（草案）》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条分别对中高考期间噪声污染、娱乐场所噪声污染、商业活动噪声污染、装修噪声污染、交通噪声污染等噪声扰民的突出问题作了规定。《条例》第三十五条、第三十六条、第三十七条分别对饮用水源保护、湟水流域水体及河道保护做了规定，为饮用水源保护、实施“清水入城”工程从制度层面提供了保障。《条例》第三十九条、第四十条、第四十一条对环境突发事件政府应急预案、单位应急预案以及事件后评估作了规定，从全方位对环境突发事件的预防处置加以原则性规定。《条例》旨在通过污染防治措施的设定和执行，切实解决我市环境污染中的一些具体问题。这些问题，既是公众关注的环境焦点、难点和热点问题，也是建设宜居、宜业、宜游、宜人城市需要迫切解决的问题。
       （六）关于行政处罚
       根据《行政处罚法》的规定和地方立法的权限，同时借鉴外省市成功的经验，《条例》第四十二条至第五十四条对违反本条例规定，且上位法没有明确处罚规定或处罚规定较为笼统的行为，分别设定或细化规定了相应的法律责任。法律责任的设定以制止和纠正违法行为为基本出发点，对违反本条例的行为，一般要求责令限期整改或者责令停止违法行为，给予警告，限期改正或补办手续，对于逾期未整改或者未改正的，则规定了严格的处罚，提高了违法成本。这样的规定，一是体现《行政处罚法》关于“处罚与教育相结合”的原则，二是避免了“以罚代管”，“一罚了之”，切实提高行政管理的力度和效率。这种体现“以人为本”的管理理念也得到了相对人的肯定。第五十五条对国家机关及其工作人员、国有企事业单位中由国家机关任命的人员的违法行为和失职、渎职行为，也细化规定了相应的法律责任。《条例》中处罚种类和幅度的设定均符合《行政处罚法》和相关上位法的规定。
       以上说明，连同《条例》请一并予以审议。