关于制定《西宁市养犬管理条例》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
        西宁市第十四届人大常委会第二十九次会议于2010年8月26日审议通过了《西宁市养犬管理条例》（以下简称《条例》），我受西宁市人大常委会的委托，现就《条例》的有关情况作一说明：
        一、制定条例的必要性
        近年来，随着我市经济社会发展和人民生活水平的提高，我市养犬的人数不断增长，犬只数量也急剧增加，由此出现的影响市容环境、犬只扰民伤人、传染病隐患等社会问题日益突出，也引发了大量的矛盾纠纷，市政府虽然于2006年制定了《西宁市养犬管理暂行办法》，在保障公民人身安全和健康、维护社会公共秩序、保护环境卫生方面发挥了积极作用，取得了一定成效。但在执行上也存在一些问题，一是强制力不够，执法效率较低，养犬管理的执法队伍建设不到位、经费保障机制不健全、群众依法养犬的意识有待提高。二是办证率极低。据不完全统计，全市养犬的底数约在25000只左右，而目前全市共办理的犬证只有1090个，养犬办证率仅为4％。《暂行办法》作为政府规章，有些规定已不适应形势发展的需要。因此，依法加强养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序，为巩固创卫成果和创建文明城市提供法律保障，制定《西宁市养犬管理条例》是十分迫切和必要的。
        二、制定条例的过程
        根据市人大常委会立法计划，从2008年开始，由市公安局、市政府法制办组成起草小组，市人大法制委员会提前介入，对该条例进行了立法调研，2009年9月，市政府法制办公室起草了《西宁市养犬管理条例（草案）》送各区、县政府和市政府各有关部门征求书面意见，并将《条例（草案）》全文在市政府门户网站公布，广泛征求广大市民的意见和建议。市政府还于2010年5月7日召开了《条例（草案）》征求意见座谈会，听取了街道办事处、居民委员会、相对人和一线执法人员的意见建议，并具体了解了养犬办证登记情况，对反映出的问题，进行了认真研究和分析。其后，又先后召开了市农牧、卫生、城管行政执法、财政、工商以及各区县政府等相关负责同志参加的部门协调会和省人大法制委、省政府法制办、省公安厅、市人大法制委、市法院、市发改委以及市政府立法咨询专家组部分专家参加的论证会，对其进行了论证。对征集到的意见和建议进行梳理和研究，充分吸取和采纳，几易其稿，形成了《条例（草案）》。《条例（草案）》报送市人大常委会后，市人大法制委又组织市政府法制办、市公安局、市城管执法局、市农牧局、市工商局及畜牧兽医、动物检疫等有关部门负责同志并邀请省人大内务司法委员会、市人大常委会法制咨询组成员等有关方面的领导和专家学者进行了座谈，广泛听取修改意见和建议。在此基础上，市人大法制委员会对《条例（草案）》进行了初审，就其必要性、合法性、可行性作了认真审查，并提请于2010年6月28日召开的市十四届人大常委会第二十八次会议审议。审议中常委会组成人员提出了一些具体的修改意见和建议，对此，经主任会议研究，对该《条例（草案）》进行二审。会后，市人大法制委员会将《条例（草案）》在《西宁晚报》上进行刊登，广泛征求市民和社会各界的意见建议。还深入到古城台办事处召开有各类人员参加的座谈会，征求对《条例（草案）》的意见建议。并于8月18日召开了由部分常委会委员、法制委员会委员、市政府法制办、市公安局有关负责人参加的修改论证会，对一审的意见和征求到的修改意见，进行了认真研究，形成了《西宁市养犬管理条例（草案）（表决稿）》，经市十四届人大常委会第二十九次会议审议通过。
《条例（草案）》共5章56条，分别对养犬管理的原则、管理主体、管理制度、养犬行为规范、法律责任等作了规定。
        三、需要说明的几个问题
        （一）关于管理主体与管理机制
        根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、六十六条的规定，县级以上人民政府可以规定行政措施，发布行政管理的决定和命令，领导所属各部门的工作。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第二十九条第（一）项规定：“公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬。”因此，《条例》第四条规定：“公安机关是城市养犬管理的主管部门，具体负责城市养犬登记，违法养犬的处理，收容和处置流浪犬。”
        养犬管理是一项综合性管理工作，涉及面广，需要政府组织领导、有关部门各负其责、社会共同参与以及养犬人自律，才能保证条例顺利贯彻执行。为此，《条例》第三条确定了养犬实行政府监管、基层组织参与、公众监督、养犬人自律和禁限结合的原则。《条例》第四条第一款明确“市、县（区）人民政府负责本条例的组织实施，建立由公安、畜牧兽医、城市管理、卫生、工商、乡(镇)人民政府、街道办事处等部门组成的养犬管理协调机制。”《条例》第四条第二、三、四、五、六款分别明确了公安、畜牧兽医、城市管理、卫生、工商部门的具体职责。《条例》第五条规定：“街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居（村）民委员会和住宅小区业主委员会及物业企业，应当配合相关部门做好养犬的日常管理工作。社区居（村）民委员会、住宅小区业主委员会可以召集居（村）民会议、业主大会就养犬的有关事项依法制定公约，并监督实施。”最后，《条例》第六条、第七条分别对行业组织和养犬人养犬应尽的义务进行了规定。
        （二）关于养犬管理制度
        1．划区管理与禁养区制度
        《条例》第九条规定：“养犬实行划区管理制度。市辖区的建成区、市辖县人民政府所在地的城镇为养犬重点管理区，重点管理区以外的区域为一般管理区。公安机关会同规划部门拟定重点管理区域报同级人民政府批准后，并向社会公布。一般管理区根据需要实行城市化管理的区域，由市、县（区）公安机关确定，报同级人民政府批准后，可以按照重点管理区管理。”《条例》第十条规定：“本市行政区域内机关、企事业单位的办公服务区、学校（含幼儿园）的教学区、学生宿舍区、单位的集体宿舍区为禁止养犬区。前款规定以外需要设定禁养区的，由市、县（区）公安机关确定，报同级人民政府批准。”
        2．登记与强制免疫制度
        为了加强和规范养犬行为，根据《中华人民共和国动物防疫法》的相关规定，《条例》规定了管理区域分为两类：重点管理区和一般管理区。重点管理区主要指城市，一般管理区主要指农村。同时，为了解决一户多养犬只扰民等实际问题，根据部门协调会和专家论证会的意见，借鉴兄弟省市的做法，第十一条规定，“重点管理区每户限养一只犬，实行犬只强制免疫和养犬登记制度。一般管理区实行犬只强制免疫制度。重点管理区和一般管理区养犬，犬只须经动物防疫检疫合格，并注射狂犬病疫苗，领取犬类免疫证。”
        3．重点管理区养犬禁止规定和养犬责任书制度
        为了保障公民健康和人身安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序，《条例》第十二条规定，“重点管理区内禁止设立犬只养殖场或者从事犬类繁育、养殖经营活动。重点管理区内个人禁止饲养大型犬和烈性犬，但盲人饲养的导盲犬、肢体重残人饲养的扶助犬除外。”同时，为了提高大型犬和烈性犬划分的科学性和可操作性，第十二条还规定，“大型犬和烈性犬的标准及名录由市公安机关会同市畜牧兽医部门确定，并向社会公布。”同时，第十三条还规定，“重点管理区个人养犬的应当符合本条例规定的养犬条件，并与社区居（村）民委员会签订养犬责任书。签订养犬责任书不得收取任何费用。养犬责任书格式示范文本，由市公安机关会同市畜牧兽医等部门统一制订。”实行养犬责任书制度，最终目的是提高养犬人的自律意识，用道德约束养犬人不文明的养犬行为。
        4．收取养犬管理服务费制度
        《条例》起草、审查、论证过程中管理部门和专家认为，收取养犬管理服务费是增强养犬人责任意识、提高养犬管理水平的一项重要措施。设立犬只收容救助场所，收容救助流浪犬和遭遗弃的犬，购买捕犬专用器具、麻醉枪、防护服以及开展养犬法规宣传等需要大量资金，增加了行政管理成本，而财政又没有养犬管理专项经费，向养犬人收取一定的管理服务费是应当的。兄弟省、市在养犬管理的地方立法中也通过收取管理费，来进一步保障养犬管理经费，加强养犬管理工作。因而，《条例》第二十三条规定，“重点管理区养犬按年度缴纳管理服务费。具体标准由市价格和财政部门会同市公安机关制定，经市人民政府核准报省价格、财政部门批准后，向社会公布。”第二十四条规定，“养犬管理服务费由公安机关收取，集中上缴国库，纳入财政预算，专项用于养犬登记、收容流浪犬、犬只收容救助场所建设、死亡犬只的无害化处理以及与养犬管理服务工作相关的支出。管理服务费收支情况每年向社会公布一次。”同时，为了区别对待残疾人和孤寡独居老人等特殊群体养犬情形，《条例》第二十五条规定：“盲人饲养导盲犬、肢体重残人士饲养扶助犬、六十五岁以上孤寡独居老人养犬的，免收管理服务费。依法登记的非营利性动物救助机构，收留流浪犬、无主犬的，收养期间免收管理服务费。”
        （三）关于养犬行为规范
        规范养犬人的行为是养犬管理的重点和难点。根据我市实际情况并借鉴兄弟城市的成功经验，《条例》第三章在这方面作了较为详细并严格的规定，主要包括：养犬人对犬只的疫病防治义务、养犬人行为规范、不得携犬进入的区域或场所、遛犬区域和时间公约制度、携犬外出行为规范、犬只经营规范、诊疗许可、犬只伤害他人处理、养犬违法记录制度等。同时，为了解决流浪犬、遭遗弃犬的问题，《条例》第三十八条规定：“市、县人民政府应当根据辖区养犬管理工作的需要，设立犬只收容救助场所。犬只收容救助场所由公安机关管理，负责接收并处理按规定送交的犬只和没收的犬只。政府支持和鼓励有条件的民间动物保护组织和个人依法设立犬只收容救助场所，收留流浪、被弃养的犬只。具体管理办法由市公安机关会同畜牧兽医、民政等部门另行制定，报市人民政府批准后执行。”《条例》第三十九条、第四十一条分别对犬只收容救助场所犬只认领、管理和处理作了具体规定。
        （四）关于行政处罚设定
        根据《行政处罚法》的规定和地方立法的权限，《条例》第四十三条至第五十三条按照公安、畜牧兽医、城管、工商和卫生等有关部门的管理职能，对违反本条例规定的行为分别设定了相应的法律责任。法律责任的设定以制止和纠正违法行为为基本出发点，对违反本条例的行为，一般要求责令限期整改或者责令改正、补办手续；对于逾期未整改或者未改正的，则规定了严格的处罚，避免“以罚代管”，“一罚了之”。第五十四条对负有养犬管理职责的行政管理部门及其工作人员在养犬管理中的违法行为，也规定了相应的法律责任。《条例》中处罚种类和幅度的设定均符合《行政处罚法》以及《青海省人大常委会关于实施〈中华人民共和国行政处罚法〉几个问题的决定》等有关法律、法规的规定。
        以上说明连同《条例》请一并审议。