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一、制定的必要性
2000年，省人大常委会制定了《青海省农村土地承包条例》(以下简称《条例》)，对完善土地承包关系，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，促进我省农村经济社会发展和稳定发挥了重要作用。随着以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的不断完善，我省农村土地承包经营也得到稳定的发展。截止2008年底，全省有耕地813万亩，纳入《农村土地承包经营权证》的土地面积为728．36万亩，占全省耕地面积的89．5％，共发放农村土地承包经营权证64．6万户。全省可利用草原面积4．74亿亩，承包4．25亿亩，占全省可利用草原面积的89．66％，发放草原使用证8．34万户。特别是随着农村经济的发展和活跃，土地流转速度逐年加快，2007年和2008年耕地流转面积分别为24．70和45万亩，分别占当年家庭承包耕地总面积的4.05％和6．88％，涉及农户2．56万户和5．6万户，分别占当年家庭承包总户数的3．68％和8．5％。与此同时，各级政府及相关部门积极探索新形势下农村土地承包经营的管理和服务措施，逐步完善相关制度，积累了宝贵的经验。
2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)颁布后，为农村土地承包提供了基本规范，2007年《中华人民共和国物权法》的颁布进一步明确了农村土地承包中的相关问题。同时，国家关于农村土地承包及农业发展的有关政策日趋完善。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更加明确了农村基本经营制度及新形势下农村改革发展的目标任务。在这种形势下，《条例》已不能适应新形势、新情况的发展要求，突出表现在：一是《条例》适用范围未包涵草地及其他农村土地，与《农村土地承包法》的规定不相一致；二是家庭承包及土地流转等方面的部分规定过于原则，充分保障农村土地承包经营权的规定不够全面；三是解决土地承包经营纠纷的途径不够健全等。因此，总结近年来农村土地承包工作经验，进一步落实国家关于土地承包的制度规范，对《条例》进行修订十分必要。
二、制定的过程
省农牧厅在深入调研，认真分析总结农村土地承包、换发土地承包经营权证等工作经验的基础上，依据《农村土地承包法》等法律，起草了《条例(修订)》送审稿。法制办承办后，书面征求了省人大法制委、农牧环保委，省委政研室，省政协办公厅，省政府有关工作部门，六州及西宁市人民政府和海东行署以及湟中等13个县(市)人民政府及部分省政府立法咨询专家、省政府参事的意见。先后到格尔木市、民和县、大通县、湟中县进行了调研，召开座谈会，听取了基层人民政府及有关部门、村民委员会、部分群众的意见和建议。召开了由省政府有关部门、部分市县负责人及省政府立法咨询专家参加的论证会。根据座谈会和论证会的意见，进行了反复修改。《农村土地承包法》第六十四条明确授权省人大常委会可根据该法制定实施办法，为此，将《条例》更名为《青海省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，形成了《青海省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法(草案)》(以下简称草案)。草案共六章四十三条，包括总则、家庭承包、土地承包经营权的流转、其他方式的承包、争议的解决和法律责任及附则。
三、几个需要说明的问题
(一)关于农村土地的承包范围及方式
《条例》中所称农村土地，是指农民集体所有的用于农业生产的耕地、林地、园地、水域等。没有把集体所有的草地和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地包括在内。草案第二条依照《农村土地承包法》的规定，将农村土地界定为：农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由于农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，这种承包方式对我国农民具有福利和社会保障的作用，体现了公平原则，人人有份(第三条)。对不宜采取家庭承包方式承包的其他农村土地如荒山、荒沟、荒丘、荒滩、园地、养殖水面等，根据《农村土地承包法》的规定，草案第三十条作了可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的规定。
(二)关于农村土地的承包期限
土地承包期是农村土地承包经营权存续的期间。《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。我省1993年制定的政府规章《青海省草原承包办法》规定：草原的承包经营期限一般不得少于五十年。为保持政策的连续性和贯彻国家“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的精神，草案第八条中明确了耕地的承包期为三十年。草地的承包期为五十年。林地的承包期为三十至七十年。并强调荒山、荒沟、荒丘、荒滩、园地、养殖水面等其他依法用于农业的土地的承包期由承包方和发包方依法协商确定。同时，根据《物权法》在第二款规定：前款规定的承包期届满，由承包方按照国家有关规定继续承包。这样既符合法律的规定和承包实际，有利于维护承包关系的长期稳定，也有利于保障土地承包经营权人的利益，更好地鼓励承包人在承包期即将届满时，继续向承包土地进行资金、劳力等方面的投入，促进农业、农村经济的发展和农村社会的稳定。
(三)关于集体经济组织成员的认定
集体经济组织成员是农村土地承包的最基本要素，对其认定是否合理科学不仅是关系农村土地承包经营的基本方面，也直接关系着农民群众的生产生活等切身利益。为此，草案第六条从我省农村生产生活实际出发，并借鉴其他省市立法的成功经验，规定了六类人员为本集体经济组织成员，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。
(四)关于农民土地承包权益的保护
保护农民的土地承包权益是促进农村稳定和农业发展的根本保障。草案根据《物权法》、《农村土地承包法》等法律，一是明确了承包方的权益。承包方依法承包农村土地并对承包的土地享有占有、使用、收益等权利(第三条)；有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和如何流转(第二十二条至第二十九条)；在承包期内保留承包土地的情形(第十六条)；强调了对已婚妇女土地承包权的保护(第十九条)。二是严格了发包方的行为。规定了发包方可以终止承包合同并依法收回土地承包经营权证的五种情形及调整承包地的情形和条件，以防止发包方侵害农民合法权益(第十三条、第十七条)。三是对违犯土地承包经营权的行为规定了相应的法律责任(第三十八条、第三十九条)。
长期稳定农村土地承包关系，既是发展农业生产力的客观要求，也是稳定农村社会的一项根本性措施。承包的土地是农户享有的最基本的生产资料和最可靠的社会保障，对农民而言，土地是一项最大的社会保险，而人多地少又是我国农业最基本的特点。许多农民外出务工或经商，出现了承包地被撂荒、闲置的现象。本着稳定和以人为本的原则，对承包方闲置、荒芜承包耕地的，草案第十四条规定：承包方不得闲置、荒芜承包耕地。承包方暂时不能耕种的，应当委托他人代耕；代耕一年以上的，应当签订书面合同。承包方闲置、荒芜承包耕地超过一年又不委托他人代耕的，发包方应当责令限期改正；逾期不改正的，发包方可以委托其他农户耕种，并书面告知承包方。土地经营收益归代耕者所有。承包方要求恢复耕种时，应当提前告知发包方，代耕者应当在作物收获后归还耕地。
(五)关于土地承包经营权的流转
随着市场经济的发展和农民收入结构的日益多元化，农村劳动力大量转移，土地承包经营权流转已成为农村经济发展中的经常现象，但流转的内容、形式不够规范。根据《农村土地承包法》和十七届三中全会“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”的要求，草案第二十二条至第二十七条就流转的形式和遵循的原则、流转的主体及程序、合同的签订以及再流转等问题作了具体规定。同时，为完善土地承包经营权流转的管理和服务，草案第二十九条规定：鼓励依托县、乡(镇)农村经营管理机构建立农村土地承包经营权流转服务组织，建立农村土地流转信息库，及时公布流转供求信息，促进农村经济的发展。农村经营管理机构应当为农村土地承包经营权流转提供业务指导和服务，加强对土地承包经营权流转的监督，维护流转各方的合法权益。
(六)关于其他方式承包农村土地
荒山、荒沟、荒丘、荒滩、园地、养殖水面等其他农村土地承包不同于耕地、林地、草地等作为社会保障及体现社会公平的农村家庭承包，这些土地的承包重在开发治理，改善生态环境，促进可持续发展。承包方往往需要具备必要的经济、技术能力，其承包经营也不限于本集体经济组织内部成员，外部的单位或者个人经过法定程序也可以成为承包主体。草案第四章专门对其他方式的承包，就承包方案的公示、包括的内容、合同的签订、承包经营权的流转、继承及本集体经济组织成员享有的优先承包权等内容做出了规定。
此外，草案第三十四条至第三十六条对农村土地承包纠纷的解决途径，即协商、调解、仲裁、诉讼等作了明确的规定。
以上说明连同草案，请一并予以审议。