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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省十一届人大常委会第十一次会议初次审议了《青海省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法（草案）》。常委会组成人员认为，草案文字精炼，内容全面，具有较强的可操作性，符合农村土地承包法等法律的规定和我省土地承包的实际。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，法工委根据常委会组成人员提出的主要问题与省农牧厅交换了意见，赴乐都县、门源县和西宁市城北区、大通县进行了立法调研，在大通县塔尔乡塔尔村召开了村民代表座谈会，面对面地听取了村民和村干部的意见；召开了由省政府相关部门、省法学会、西宁市人大常委会、西宁市政府相关部门和省人大常委会法制咨询组成员参加的征求意见座谈会。在此基础上，法制委员会于11月13日召开第十五次会议，根据常委会组成人员和各方面的意见对草案进行了审议，提出了草案修改稿。经主任会议同意，现将主要修改情况汇报如下：
一、增加适用范围的规定
省人大农环委建议在总则中对草案的适用范围作出规定。经研究认为，农村土地承包涉及的法律较多，我省的土地管理法办法、草原法办法等地方性法规也涉及土地承包方面的内容，处理好本办法同这些法律和地方性法规的衔接是制定办法需要解决的重要问题。因此，建议在草案第二条第二款的基础上，增加：“本办法适用于本省行政区域内的农村土地承包及其管理。”“地方性法规对林地、草地承包另有规定的，从其规定”的内容，作为草案修改稿第三条。
二、增加“牧区”、“牧业”、“牧民”的表述，突出办法的地方特色
按照农村土地承包法的表述方式，草案中的“农村”是大农村的概念，既包括农村，也包括牧区。有些法制咨询组成员提出，农村土地承包涉及农村、牧区的广大农牧民，草案中没有关于“牧区”、“牧民”的明确表述，容易产生农村土地中不包括牧区土地的歧义，建议修改。考虑到我省牧区较多的实际，为了使办法表述更为通俗，便于遵守和执行，建议在草案第二条“农村土地”的界定和相关条款中增加“牧区”、“牧业”和“牧民”的表述。
三、调整总则中农村土地承包方式的规定
有些法制咨询组成员提出，从草案的整体内容看，土地承包有家庭承包和其他方式承包两种，但总则第三条第一款只规定了农村集体经济组织内部的家庭承包方式一种。这种表述易产生歧义，应作修改。因此，建议将此款修改为：“农村土地承包采取农村（牧区）集体经济组织内部的家庭承包方式。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等其他农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”（草案修改稿第四条第一款）
四、增加发包土地权属方面的规定
有些地区和部门提出，在现实中，一些地区存在将权属不明确的土地进行发包的问题，建议在草案中增加只有对权属明确的农村土地发包方才能发包的规定。根据这一意见，按照农村土地承包法的有关规定，建议将草案第五条第一款修改为：“依法属于村农牧民集体所有或者国家所有依法由村农牧民集体使用的农村土地，由村集体经济组织、村（牧）民委员会或者村民小组发包。”（草案修改稿第七条第一款）
五、调整本集体经济组织成员的认定条件
有的常委会组成人员和一些地区、部门提出，本集体经济组织成员的资格认定条件是明确农牧民是否享有土地承包权的重要依据，草案第六条关于本集体经济组织成员的认定条件的规定不是很全面、准确，应作调整。对这个意见我们进行了充分调研，根据调研了解的实际情况，参照其他省区的相关规定，建议对草案第六条本集体经济组织成员的认定条件作以下修改：一是将第（一）项中的“本集体经济组织所在地”修改为“本村”。二是将第（二）项、第（三）项合并修改为“基于婚姻关系或者收养关系依法将户口迁入本村的”。三是将第（五）项修改为“在大中专院校学习迁出户口的”。四是删除“因外出务工经商等户口未迁出的”内容。五是增加一项作为兜底项，即“其他依法将户口迁入本村的”，以解决妇女离婚、丧偶等情况下户口回迁后的问题。（草案修改稿第八条）
六、增加特殊林木的林地承包期方面的规定
草案第八条对特殊林木的林地承包期没有作出具体规定，有的地区和部门建议增加。因此，根据农村土地承包法关于“特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”的规定，建议在本条中增加“特殊林木的林地承包期，按照国家有关规定执行”的内容。（草案修改稿第九条第一款）
七、增加对结婚妇女土地承包经营权保护方面的规定
有些常委会组成人员和地区提出，虽然农村土地承包法明确规定任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权，但在现实中，剥夺、侵害结婚妇女土地承包经营权的情况时有发生，特别是发包方以所谓的村规民约等形式剥夺、侵害结婚妇女土地承包经营权的情况比较突出，草案应当补充这方面的禁止性规定。根据这个意见，为了增强草案的针对性，建议将草案第十九条中的任何组织和个人不得剥夺、侵害结婚妇女的土地承包经营权方面的规定修改为：“发包方不得以村规民约等形式，剥夺、侵害妇女应当享有的农村土地承包经营权。”（草案修改稿第十四条第一款）
八、修改承包土地调整方面的规定
在调研中，有些地区提出，农村土地承包法将因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形作为个别调整承包地的限定条件，草案第十七条关于适当调整承包土地的规定，对上位法的原则性规定进行了细化，其中新增加的两种情形符合我省实际，但该条规定没有体现有关法律中调整土地只能个别调整的精神。另外，土地被征用后能否调整承包地的问题也需斟酌。根据这个意见，建议对该条内容作以下修改：一是将“因下列特殊情形需对承包土地进行适当调整的”一句修改为“有下列特殊情形之一，需要对个别农牧户之间的承包耕地或者草地进行适当调整的”。二是将第（二）项中的“征用”一词删除。根据物权法的规定，征用是因抢险救灾等紧急需要，国家基于公共利益的需要，依法强制取得相对人的财产使用权，一旦紧急状态结束，被征用的财产将返还给原权利人，“征用”不应当成为进行适当调整承包土地的特殊情形。同时，相应地删除了草案其他条款中的“征用”一词。三是将第（三）项“落实国家移民政策的”修改为“政府组织调庄移民的”。（草案修改稿第十五条）
九、增加了土地承包经营权流转中的优先权内容
有些法制咨询组成员提出，在土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员享有优先权是土地承包经营流转的一个基本原则，应当予以明确规定，防止因私自流转而侵害本集体经济组织成员的优先权。因此，建议在草案第二十三条中增加“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”（草案修改稿第二十九条）
十、增加土地承包经营权流转有形市场的规定
有些部门提出，当前我省农村土地承包经营权流转的规模逐步扩大，为了更好地为土地承包经营权流转双方当事人提供服务，进一步促进农村土地承包经营权的流转，建议在草案中增加建立农村土地承包经营权流转有形市场方面的内容。因此，建议将草案第二十九条第一款修改为：“鼓励依托县、乡（镇）农村经营管理机构建立农村土地承包经营权流转服务组织，有条件的地方，可以建立农村土地承包经营权流转有形市场，为流转双方提供交易场所，储备和发布流转信息，集中办理流转手续。”（草案修改稿第三十四条第二款）
十一、调整其他农村土地的范围
草案第三十条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、园地、养殖水面等其他农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；草案第三十二条规定取得这些土地的承包经营权后，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。我们经研究认为，上述将园地、养殖水面等同于“四荒地”进行承包和流转的内容不符合有关法律的规定。一是根据农村土地承包法和土地管理法的规定，可以采取其他方式承包的土地主要是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“未利用土地”，而园地、养殖水面则是属于已经被利用的土地。二是根据担保法的规定，在土地流转过程中，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以作为抵押物进行抵押，而园地、养殖水面不属于荒地，是不可以抵押的。因此，建议删除草案第三十条中的“园地、养殖水面”。（草案修改稿第二十二条）
十二、调整土地承包经营纠纷调解仲裁方面的规定
有些常委会组成人员和省人大农环委提出，今年6月由全国人大常委会制定的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将于2010年1月1日正式施行，该法已就农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁作出了明确的规定，建议草案中对此内容不再作具体规定，避免重复。根据这个意见，建议将草案第三十四条、第三十五条、第三十六条删除，增加一条规定：“农村土地承包经营纠纷调解仲裁依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定执行。”（草案修改稿第三十五条）
十三、删除与农村土地承包法重复的部分内容
1、农村土地承包法对发包方和承包方的权利义务用一节的篇幅作了明确具体的规定，草案第七条只是重复了这些规定。鉴于此，建议删除草案第七条关于发包方和承包方权利义务的规定。
2、关于土地承包合同、土地承包经营权流转合同的内容，农村土地承包法作了明确具体规定，鉴于此，建议删除草案第九条第三款、第二十六条关于合同内容的规定。
此外，根据一些常委会组成人员的意见和在立法调研、征求意见座谈会上征求的意见，将草案第三章“土地承包经营权的流转”调整为草案修改稿第四章，将草案第四章“其他方式的承包”调整为草案修改稿第三章，并对草案有关条款的顺序和文字作了必要的调整、修改和完善。
另外，有一个问题需要说明：有的常委会组成人员提出，在草案中增加承包土地被征收的相关程序及其补偿标准和保护耕地、基本农田等方面的内容。经研究认为，草案作为农村土地承包法的实施办法，主要是规范承包方、发包方和土地承包经营权流转的受让方的权利、义务关系。从调整范围上讲，这些内容属于物权法、土地管理方面的法律法规调整的内容，不属本办法调整的主要内容。常委会组成人员提出增加的这些内容，已在物权法、土地管理法、草原法以及我省实施土地管理法办法等法律法规中有明确具体的规定。因此，建议在办法草案中不增加这方面的规定。
草案修改稿已按上述意见进行了修改。
以上汇报连同草案修改稿，请一并审议。