青海省人大教科文卫委员会关于《青海省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（修订草案）》审议意见的报告(书面)

省人大常委会：
       第十届全国人大常委会第二十二次会议于2006年6月29日审议通过了新的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称义务教育法）。为了全面贯彻实施义务教育法，进一步依法促进全省义务教育健康发展，对《青海省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》（以下简称实施办法）进行修订是非常必要的。
       本届省人大常委会将实施办法修订列入立法规划。在修订过程中，省人民政府及相关部门做了大量的调研、论证工作，广泛征求各方面的意见，认真进行遴选吸纳，几易其稿，形成了实施办法修订草案（以下简称修订草案）。省人大教科文卫委员会为做好审议修订草案的准备工作，于2008年4月组织本委部分委员和省教育厅、省发改委有关负责同志，在常委会分管领导的带领下，赴湖北省、湖南省、河南省和贵州省，就开展义务教育地方立法情况进行了学习考察；今年4月，又组织部分常委会委员和省政府法制办公室、省教育厅负责人组成立法调研组，在发文征求西宁市、海东地区和海北、海西、黄南、玉树州意见建议的同时，深入黄南州及泽库县、海南州及同德县、果洛州及甘德县、达日县、班玛县进行了实地调研，通过听取工作情况汇报、召开座谈会、个别走访、问卷调查等形式，广泛听取各级人大、政府部门和专家、学者、教师、家长等各方面的意见和建议。教科文卫委员会收到省人民政府关于提请审议修订草案的议案后，召开了省人大各专门委员会和省政府相关部门负责人参加的座谈会，就修订中的一些重要问题进一步研讨，并取得了共识。7月13日，教科文卫委员会召开第七次全体会议，对修订草案进行了认真研究。现将审议意见报告如下：
       教科文卫委员会认为，实施办法施行以来，对全省基本普及九年义务教育、提高各族人民素质，发挥了重要作用。20多年来，全省义务教育工作取得长足发展：普及程度有了大幅度提升，义务教育经费保障机制逐步健全，办学条件有了明显改善，教师队伍建设得到加强，教育教学质量不断提高。但是，根据义务教育法精神，本省义务教育目前还存在不少问题和困难，如全省9个县尚未实现九年义务教育，占全省县（市、区、行委）总数的20%，占全国未实现“两基”攻坚县总数的21%，面临的任务十分艰巨；义务教育在均衡发展方面存在较多薄弱环节，特别是在师资力量、教育教学配套设施、现代信息化建设等方面存在较大的区域差别；素质教育还未得到全面落实；义务教育经费投入不足，欠债较多，已严重制约着义务教育事业的持续发展，这些都需要通过地方立法加以规范和促使解决。
       总体看，修订草案符合上位法的基本精神，较好地反映了各方面意见，主要体现在：实行省人民政府统筹规划，州（市、地）人民政府协调实施，县级人民政府为主管理，乡镇人民政府、街道办事处做好相关工作的体制；明确将义务教育纳入财政保障范围，不收学费、杂费，确保义务教育经费“三个增长”；跟随父母或者其他法定监护人在非户籍所在地居住的适龄儿童、少年，可以在居住地接受义务教育；从制度上保证义务教育的均衡发展；并对实施素质教育作出了具体规范。修订草案对促进本省义务教育的发展具有积极意义，内容切实可行，经主任会议同意，建议提请本次常委会会议审议。同时，委员会建议对修订草案作以下补充、修改或进一步研究：
       一、关于未成年犯及被采取强制性教育措施的未成年人义务教育。义务教育法第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”未成年人保护法第五十七条第二款规定：“羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的，应当对其进行义务教育。”为了保证未成年犯及被采取强制性教育措施的未成年人享受义务教育的权利，建议在第二章增加一条：“本省司法行政部门和教育行政部门按照各自职责，对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人实施义务教育，所需经费由省人民政府予以保障。
       本省未成年犯管教机构和未成年人强制性教育机构负责组织实施义务教育的教育教学活动。”
       二、关于补充教育。从本省农村牧区的实际情况看，有一部分适龄儿童、少年目前虽已接受了义务教育，但其文化程度远远达不到国家标准，对此应采取补救措施。建议在第二章增加一条：“对已经接受义务教育但未能达到初中毕业文化程度的学生，县级教育行政部门应当继续为其提供相关的文化教育或者会同县级人力资源和社会保障部门为其提供相关的职业技能培训，直至达到法定劳动年龄。”
       三、关于实行引咎辞职的具体规定。义务教育法第九条第二款规定：“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职”。这是新法修订的一个重点内容，建议修订草案增加这方面的可操作内容，如确定“重大事件”和“重大影响”的内涵，规定引咎辞职的程序等。
       四、关于师资均衡。均衡发展是义务教育发展的一个重要目标，其中师资均衡尤为重要。修订草案第三十一条和第三十五条虽对师资均衡问题作了规定，但各级教育行政部门分工不明确，不便于操作，建议将这两条合并为一条，并修改为：“省教育行政部门应当统筹规划本省教师队伍建设，推动城乡之间、区域之间校长、教师的合作交流与合理流动。
       县级教育行政部门应当建立校长、教师合作交流制度，均衡配置本行政区域内的教师资源，使每所义务教育学校具有一定比例的中、高级职务教师。
学校校长、教师合作交流和合理流动的具体办法，由省教育行政部门规定。”
       五、关于边远、贫困地区教师待遇。教师是义务教育事业的第一资源，是实施素质教育和促进教育均衡发展的关键。边远贫困地区教师的待遇，尽管教师绩效工资改革中有所体现，在修订草案第三十二条第一款和第三十五条中也有所规定，但根据青海省情实际，国家绩效工资政策和修订草案的规定还不足于有效地调动本省边远、贫困地区教师工作的积极性，也不能很好地吸引大中专院校毕业生深入基层、扎根基层。为了稳定边远贫困地区教师队伍，建议在修订草案中明确规定实行优惠待遇，或授权省人民政府制定边远贫困地区教师浮动工资或津贴制度。
       六、关于有关内容调整及具体修改意见。1、将第二十三条的第一款和第二款顺序对调。2、将第二十六条第二款、第四十四条第二款、第四款均单列为一条。3、将第四十条第三款调整到第四十一条，作为第四十一条第三款。4、第二条第二款修改为：“凡适龄儿童、少年必须接受义务教育。义务教育阶段不收学费、杂费，逐步免收教科书费。”5、第三条第三款修改为：“县级以上人民政府及其有关职能部门履行实施义务教育的相关职责。”6、删除第十一条第二款中的“经居住地乡镇人民政府或者街道办事处审核确认后”一语。7、第二十四条第三款修改为：“街道办事处、村民委员会、社区应当协助有关部门和学校做好学校周边秩序和安全工作。”8、第二十七条（一）项修改为：“热爱教育事业，自觉遵守国家法律法规”。9、在第三十条增加一款作为第一款：“教师应当取得国家规定的教师资格。”10、第三十二条第一款修改为：“县级以上人民政府应当保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件，按时足额发放教师工资，保证教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。特殊教育教师按国家规定享受特殊岗位补助津贴。”11、将第三十三条第二款中的“脱产培训的教师，享受同等岗位教师的工资福利待遇”修改为：“离岗进修培训的教师，享受同等在岗教师的工资福利待遇。”12、第四十二条第二款修改为：“博物馆、科技馆、纪念馆和爱国主义教育基地等公共文化设施，应当为学校开展课外活动提供方便，并向学生免费；实行收费的体育场馆等公共文化设施，应对学生实行减半收费，逐步实行免费。”13、删除第四十七条第一款中的“经费考核”一词。14、第五十条（二）项修改为：“开除学生或强迫、规劝学生转学、退学的”。
       此外，教科文卫委员会还建议对修订草案中某些条款内容的表述，以及用词、用语的规范等问题作进一步研究和修改。
       以上报告，请予审议。