关于全省农村土地承包经营权流转情况的报告

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
    根据省人大常委会2009年工作安排，受省人民政府委托，现将全省农村土地承包经营权流转情况、下一步工作思路及重点汇报如下。
    一、全省农村土地承包经营权流转情况
    近年来，各级政府把土地承包经营权流转作为转变农牧业经营方式，加快发展现代农业，促进农业增效、农民增收的重要途径，加强组织领导，强化各项服务，加大规范管理，土地流转步伐不断加快，流转规模逐步扩大，呈现稳步健康发展的态势。一是流转规模不断扩大。截至6月底，全省农村土地流转面积达65万亩，占家庭承包土地总面积的10．3％。其中，50亩以上规模经营面积达34．3万亩，1000亩以上规模经营的9．8万亩，种养大户、专业合作社、企业规模经营的分别达14．1万亩、12．6万亩和3．72万亩。海东地区通过建立农业科技示范园区、引进强势企业、培育专业合作经济组织等办法，加快土地流转步伐，截至今年6月底，流转面积达30．8万亩，占全省流转面积的47％，其中，仅今年上半年就新增流转面积12．6万亩，占全区总流转面积的41％。二是流转形式多样化。农村土地流转形式以出租、转包为主，互换、转让、入股、委托等形式并存。其中，出租和转包方式流转的土地面积分别达34万亩和16．8万亩，占总流转面积的52．3％和25．9％；互换、转让、入股、委托等方式流转的面积14．2万亩，占总流转面积的21．8％。三是流转主体多元化。随着农牧业生产效益的提高，农村土地对各类市场主体的吸引力不断增强，土地在农户之间小规模流转的基础上，呈现了向龙头企业、专业合作经济组织、种养大户等市场主体流转的良好势头。目前，农户之间流转的占73．6％，龙头企业等市场主体参与流转的占26．4％。四是流转效益显著提高。土地流转有效解决了土地撂荒现象，提高了土地利用率，降低了生产成本，增加了土地生产效益，实现了农牧民增收和流转主体发展的“双赢”。同时，从土地上转移出来的剩余劳动力转向二、三产业，推进了土地和劳动力的优化配置，拓宽了就业渠道。
    在推进土地流转的工作中，具体抓了以下几个方面：
    (一)深入调查研究，着力完善促进土地流转工作的制度政策。近年来，省委、省政府把加快推进农村土地流转作为深化农村改革，增强农村发展活力的重要工作，摆上议事日程，认真研究，精心安排。去年，省政府组织省发展改革、财政、农牧等部门负责人，先后赴江苏、浙江等省考察学习土地流转的经验和做法，并在深入调查研究全省土地流转情况的基础上，出台了《关于进一步推进农村牧区土地草原承包经营权流转工作的意见》，明确了农村土地流转的总体思路及着力点，提出了扶持政策和各项措施。在今年年初召开的全省农村牧区工作会议上，把加快土地流转作为一项重点工作，从建立流转制度、探索流转形式、健全服务平台、加大政策扶持、维护农民利益等方面进行了具体安排。在刚刚召开的全省农村牧区改革发展现场会上，把农村土地流转作为当前和今后一个时期搞活农村经营体制，推进农村改革发展的重要方面，又进行了深入细致地研究部署。同时，各地、各有关部门不断深化农村土地流转重要性的认识，加大工作力度，强化管理和服务，大胆探索流转形式，积极引导农户加大土地流转力度。海东地区和西宁市针对土地流转规模大、发展快的实际，及时出台了加快农村土地承包经营权流转的指导意见，明确了发展思路、目标任务和具体措施，推动了农村土地流转工作。
    (二)强化宣传引导，切实提高干部群众的思想认识。把农村土地承包经营权流转相关政策及法律的宣传作为转变观念，提高认识，加快推动农村土地流转的关键环节。充分利用土地承包经营权换证、宣讲1号文件、开展科技培训等有利时机，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及十七届三中全会精神的宣传教育，广泛宣传土地流转的重大意义以及国家土地流转基本政策，使广大农民群众对土地流转的相关政策及法律的理解不断明确，逐步解除后顾之忧。同时，充分利用广播电视等媒体，大力宣传土地流转中的典型实例，使广大干部群众生动地感受到土地流转带来的实惠，提高了农民群众参与土地流转的积极性和主动性。
    (三)加大扶持力度，积极培育土地流转规模经营主体。各级政府和农牧部门以稳定土地承包关系为前提，按照“产业带动、政府引导、农民自愿、市场调节、规范有序”的原则，加大对土地流转经营主体的扶持力度。去年以来，省政府结合推进农牧业结构调整、特色产业培育、设施农牧业发展和产业化经营，在省级财政支农和扶贫专项资金的配置上进一步向龙头企业、专业合作组织、种养大户等土地规模流转经营主体倾斜。各地也出台了许多信贷、项目、税收、技术等方面的扶持政策，积极鼓励和引导工商企业、科研院所、城镇居民带项目、带技术、带资金下乡流转土地，发展特色优势农牧业，辐射带动当地农牧民共同创业致富。海东地区各县从2008年起每年安排预算资金100万元，地区财政也挤出一定资金建立土地流转奖励基金，对土地流转双方进行奖励补助。西宁市和海北州加大招商引资力度，狠抓农牧业项目建设，积极培育土地规模经营主体，有效提高了土地集约化和规模化经营水平。
    (四)建立工作机制，努力促进土地流转有序推进。目前，全省农村土地流转工作仍处于起步阶段。各地各相关部门针对土地流转程序不规范、侵害农民合法权益、改变土地用途等问题，深入调查研究，加强土地流转服务体系建设，强化对土地流转工作的管理，及时为流转双方提供法律政策咨询和信息服务，帮助签订流转合同，明确双方的权利义务，规范土地流转行为。大通、乐都等县积极开展土地流转市场机制建设试点工作，依托县乡农村经营管理部门建立土地流转服务组织，及时掌握土地流转的基本情况，为土地流转提供信息、法律、政策等服务。截至目前，全省已有100余个乡镇，1000余个村建立了不同形式、不同层次的土地流转服务组织。
    总体来看，近几年全省农村土地流转规模逐年加大，流转效益逐步提高，土地流转工作取得明显成效。但从各地实践看，仍然存在一些问题和不足。一是土地流转发展不平衡。城郊和川水地区快于脑山地区，东部农业区快于其它农业区，农业结构合理、集约化程度较高的地区快于农牧业发展相对滞后的地区。二是土地流转程序不规范。去年，全省土地流转合同签订率只有13％左右，口头协议多，且签订的部分合同内容不完整、条款不明确，导致土地流转纠纷较多。三是流转服务跟不上。除个别县成立了农村土地承包经营权流转服务中心外，大都由流转双方自主进行。村民委员会和村民小组的职能作用没有得到充分发挥，缺乏对土地流转的有效管理和引导，土地流转供求信息不能及时有效沟通。土地承包经营权流转纠纷调解仲裁机构建设滞后，一些土地流转纠纷得不到及时调处。四是配套政策措施还不完善。目前，省上只出台了一个指导意见，具体流转办法正在起草之中，对龙头企业、专业合作经济组织、种养大户等土地流转规模经营主体和农民的扶持力度还不大。五是土地流转过程中出现了一些新问题。有的地区对土地流转工作定任务、下指标，个别地区借土地流转之名，将流转的土地用于兴办砖厂、砂石场等非农产业，改变了土地的农业用途。对于这些问题和不足我们将在今后的工作中认真研究，逐步加以解决。
    二、下一步工作思路及重点
    在今后的土地流转工作中，我们将认真贯彻落实党的十七届三中全会、省委十一届六次全体会议和全省农村牧区改革发展现场会议精神，以科学发展观为指导，以促进农牧业增效、农牧民增收为目标，以严格执行农村土地承包政策，切实维护农民承包经营权益为前提，以土地规模化、集约化经营为关键，按照“产业带动、政府引导、农民自愿、市场调节、规范有序”的要求，加快土地承包经营权流转，加快建立适应市场运作的土地承包经营权流转机制，促进土地、资金、技术、劳动力等要素的优化配置，提高土地产出率和综合效益，努力推进现代农牧业发展进程。
    (一)不断提高思想认识，切实加强组织领导。人均耕地少，经营分散是我省农业加快发展的重要制约因素。为此，加快土地流转，促进土地的规模化经营是转变农业生产经营方式，加快发展现代农业，发挥高原特色优势，有效转移农村人口，促进农业增效、农民增收的重要途径。我们将进一步加大土地流转重要意义、相关法律法规和政策措施的宣传力度，切实提高农民群众对土地流转重要性和紧迫性的认识，充分调动他们参与土地流转的积极性和主动性。把推进农村土地流转工作作为当前和今后一个时期“三农”工作的重要方面，积极探索加快农村土地流转、促进规模经营和产业化发展的有效形式，不断建立健全土地流转机制。督促各级农牧部门认真履行职责，强化对农村土地流转工作的指导、协调、管理和服务，认真制定发展规划和扶持办法，建立完善各项管理制度。督促国土、财政、金融等有关部门做好服务，切实为农村土地承包经营权流转创造良好的条件和政策环境，合力推进农村土地流转工作。同时，建立健全激励机制，对积极引导农户参与土地承包经营权流转取得显著成绩的乡镇和行政村，给予表彰奖励，鼓励先进，鞭策后进，进一步调动工作积极性。
    (二)强化土地流转扶持，培育规模经营主体。抓紧研究出台涉及财政、信贷、项目、就业、社保等方面的具体扶持政策，进一步加大对土地流转工作的支持力度，从根本上调动农民和各类市场主体参与土地流转的主动性和积极性。制定土地承包经营权流转扶持政策，每年在支农专项资金中安排一定的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金。同时，农牧、扶贫、农业综合开发等方面的生产建设项目也适当向参与土地流转的龙头企业、专业合作经济组织、种养大户等土地规模经营主体倾斜。推动建立支农融资担保体系，积极为参与土地规模经营的农牧业企业、专业合作组织和种养大户提供信贷担保服务。积极协调金融部门，适当降低信贷门槛，加大对土地规模经营主体的信贷扶持力度。加快建立政策性农业保险制度，结合特色主导农产品生产开发，探索农业信用投资担保与农业保险有机结合的路子，扩大范围，增加险种，有效减少农业经营风险。
    (三)加强服务体系建设，切实做好各项服务。充分发挥各级农村经营管理部门的职能，加强土地流转服务网络建设，利用三年时间，依托基层农村经营管理部门在每个县建立土地流转服务组织。省、州两级农村经营管理部门强化政策、法律等方面的指导，帮助县农村经营管理部门组建农村土地流转服务指导中心，全面抓好土地流转的协调指导、督促检查等日常工作。各乡镇依托农牧业服务中心，成立乡镇土地流转服务中心，负责搞好辖区土地流转的政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同指导、流转备案、纠纷调处等管理服务工作。村一级明确一名土地流转管理员，培育土地流转经纪人，负责土地流转的中介、信息和流转后的服务工作。
    (四)建立健全流转机制，切实加强流转管理。以乡镇、村为单位，建立土地流转登记制度，摸清流转基数，及时发布流转供求信息，实现流出与流入的有效对接。进一步规范土地流转程序，规范合同文本格式，细化双方的责任和义务。建立规范的价格认定机制，流转价格由流转双方协商确定，实行集中统一流转的要综合当地经济社会发展水平、土地产出等因素，采取招标、公开协商等方式确定。同时，引导流转主体与农户建立紧密的利益共享机制，大力推行土地承包经营权作价入股等流转形式，让农民获得分红收入和工资性收入，切实维护好土地流出农民的利益。认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快建立县级土地承包经营纠纷调解仲裁机构，确保土地合理、合法流转，保护流转土地的农民和土地经营者的利益不受侵害。
    (五)做好土地延包工作，推进撂荒土地流转。按照党的十七届三中全会“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，认真做好土地延包后续完善工作，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题。规范整理土地承包档案资料，逐步实现土地承包档案管理信息化。组织力量对撂荒土地进行全面调查清理，掌握情况、分析原因，制定切实可行的措施，认真做好撂荒土地流转工作。
    (六)积极拓展就业途径，完善社会保障体系。进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度，提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，加快转移农村牧区劳动力，为农村土地流转和规模经营稳定发展创造条件。加快农村改革发展步伐，积极推进城乡一体化建设。深化城市户籍管理制度改革，逐步打破农民身份限制，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家落户，减少农民对土地的依赖。健全完善农村社会保障体系，稳步推进新型农村养老保险试点，积极探索建立农村养老保障体系，不断提高农村新型合作医疗保障水平，消除农民的后顾之忧，促进农村土地承包经营权流转的健康发展。
    以上报告请予审议。