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省人大常委会：
根据省人大常委会2009年工作要点的安排，为全面掌握全省农村土地承包经营权流转情况，依据监督法的有关规定，省人大常委会组成以王小青副主任为组长、部分省人大常委会委员和农牧环保委员会委员为成员的专题调研组，于6月23日至30日赴西宁市及其所属湟中、大通2县和海东地区及其所属平安、乐都等地进行了实地调研。调研组在听取省农牧厅、省国土资源厅及有关市、行署、县人民政府情况汇报的基础上，深入田间地头实地察看了各地农村土地承包经营权的流转情况，与农业、国土资源部门及基层人大代表进行了座谈，并汇总了海南、海北、海西、黄南四州报送的相关材料。调研工作结束以后，调研组召开了专门会议，总结了工作，交流了意见，提出了建议。现将具体情况报告如下：
一、我省农村土地承包经营权流转的基本现状和主要特点
我省在农村土地承包到户的初期，就有农村土地承包经营权流转的情况，当时主要是农户间为便于耕作进行的经营权互换和为防止土地撂荒而出现的代耕代种，不但规模小，而且不规范。近年来，随着农业产业结构调整、城乡统筹和农业产业化的发展，加之农村劳动力转移的逐年加快，特别是党的十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以后，全省的农村土地承包经营权流转呈现出速度快、面积大、规范化的趋势。截至2009年6月底，在全省661.27万亩的农村家庭承包耕地总面积中，土地流转面积达65.03万亩，约占总承包耕地面积的9.83%。
从总体上来看，我省农村土地承包经营权流转呈现出以下主要特点：
1、流转速度逐步加快，规模不断扩大。在2005年以前，我省农村土地承包经营权流转的速度很慢，规模不大。近年来，特别是党的十七届三中全会以来，流转速度明显加快，规模不断扩大。仅2009年，全省就比上年新增流转土地198887.84亩，达到650289亩，增长了44%，涉及农户达84637户，净增31088户，增长了58.1％；土地规模经营面积达到了343011.18亩，比上年增加了119353.78亩，增长了53.4％，其中，规模在500—1000亩的达到了31290.12亩，1000亩以上的达到了98100.37亩，分别比上年增长了159.4％和284.3％。
2、流转形式呈现多样化。从全省农村土地承包经营权流转情况看，已由过去单一的代种代耕转变为目前的出租、转让、转包、互换、入股和代耕代种等六种类型。其中出租和转包是我省土地承包经营权流转的主要形式。据统计，2009年全省进行承包经营权流转的农村土地中，出租的有34万亩，转包的有16.83万亩，分别占土地流转总面积的52.29％和25.87％。
3、流转主体和土地用途发生了重大变化。农村土地承包经营权流转起初是在农户之间进行的。现在，随着国家一系列优惠政策的不断完善，加之农业基础设施的改善和市场体系的日益健全，流转主体呈现出多元化、多种模式，一些龙头企业、专业合作组织、农业经纪人、农业经营大户、工商企业、科研机构等开始参与其中，成为新的流转主体。土地用途也由过去的粮油作物种植为主转变为蔬菜瓜果、花卉苗木以及特色养殖、科研制种和高效优质农作物种植等多种生产经营。主要有：龙头企业带动型，多为“公司﹢基地﹢农户”的模式，如青海秦旺有限责任公司在乐都县投资1010余万元，流转土地70亩，扶持1000户养猪示范户，建成容生生猪标准化生态养殖基地；主导产业带动型，建设标准化、专业化、规模化农产品生产基地，如大通县长宁等15个乡镇联合建立蚕豆、马铃薯生产基地43个，基地面积达6.4万亩；合作组织带动型，建立一定的合作组织采取股份制经营或统一培训、统一产、供、销等方式进行组织化、集约化经营，如湟中县多巴镇双寨土地流转专业合作社利用入社土地集中发展花卉产业，计划用地600亩，现已流转170余亩，完成了一期建设任务；集体经济带动型，以经济合作社、股份合作社、土地承包经营权入股等企业化形式，推动规模经营，如乐都县兴农农产品产销协会以入股的方式流转土地1600亩，用于蔬菜瓜果生产；社会资本带动型，鼓励致富能手创办经济实体，带动农户土地流转，如乐都县高庙镇大路村党支部书记李连信租赁土地40余亩，发展蔬菜生产；种养能手带动型，由种田能手或养殖大户租赁承包土地进行集约经营，如乐都县种子繁育大户赵存英租赁土地500亩，发展蔬菜育种。
4、流转效益日益显现。农村土地承包经营权流转已取得了明显的成效：一是促进了农业适度规模经营和农业产业结构调整优化。土地流转使土地向农业企业、专业大户和专业经济组织集中，推动了农业土地适度规模经营，提高了土地的利用率和产出率。同时，也使土地向优势产业转移，为农业结构调整创造了条件。如湟中县拦隆口镇班仲营长青蔬菜种植专业合作社流转土地700亩，建成了无公害蔬菜生产基地。二是促进了农业生产要素的优化配置。土地流转不仅提高了土地的使用效率，而且有效地带动了资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合，增强了农村经济的发展活力。如大通县和山东寿光（乐义）科技服务协会合作，发展设施农业，并聘请技术人员进行科技承包，既有力带动了当地设施农业的发展，又辐射带动了当地的农业科技应用。三是促进了农民增收。土地流转解除了土地对农民的束缚，促进了农村劳动力向二、三产业转移，使增收渠道得以不断拓宽，转地农民既可以得到稳定的土地流转收入，还可以通过外出务工或寻找新的致富门路增加收入。有的农民在流转出土地以后，还可以到接受流转土地的企业或专业经济组织务工挣钱。如湟中县多巴镇双寨土地流转合作社聘用70名转地农民到花卉基地务工，这些农民既可以得到每亩每年700元的土地租金，还可以得到每月800元的务工收入；湟中县拦隆口镇班仲营长青蔬菜种植专业合作社共吸纳了100名剩余劳动力，每人每天可收入25-40元。
5、流转地区分布不平衡。由于各地不同的地理、自然条件和经济社会发展水平的差异，土地流转的速度、规模和形式呈现出了明显的不平衡性。从全省情况来看，城郊、交通主干道沿线和川水地区由于交通、信息、市场等基础设施较为完善，又靠近农业产业化基地，流转速度相对较快，形式多样，程序比较规范。而偏远的脑山和浅山地区，因土地产出率低，农民就业门路窄，对土地的依赖程度相对较高，流转速度较慢，多为零散的、短期的、口头协议式的经营权转让。如在湟中县，条件较好的多巴、拦隆口两个乡镇的流转面积就分别占到全县总流转面积的39%和33%。不同的地域使得土地流转收入也不尽相同，如川水地区已普遍达到了每亩每年1000元左右，而浅、脑山地区每亩每年多则100至200元，少则10至20元不等，有的甚至分文不收。
二、我省农村土地承包经营权流转的主要做法
1、加强组织领导，提高思想认识。近年来，省委、省政府将农村土地经营权流转作为调整优化农业产业结构，促进农业产业化发展，推进农业增效、农村发展、农民增收的重要举措，加强领导，稳步推进。中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》下发后，省委、省政府又及早行动，认真研究部署。今年，省委、省政府在组织万名干部下乡宣讲中央和省委１号文件的同时，又专门制定下发了《关于进一步做好农村土地草原承包经营权流转工作的意见》，从指导思想、工作原则、流转程序、规范要求等各个方面作了明确规定。各地也结合自身实际，制定具体的工作措施，加大了对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策、法规的宣传力度，使广大干部和农民群众对土地流转工作的重要性、必要性有了充分的认识。广大农民明确了土地流转是解决人地矛盾、实现农业增效和农民增收的有效途径，消除了后顾之忧，增强了土地流转的积极性、主动性。
2、完善政策措施，积极引导流转。按照中央和省委、省政府关于推进农村土地承包经营权流转的政策要求，各地按照“依法，自愿，有偿”和因地制宜、分类指导的原则，制定了一些行之有效的扶持政策，从信息、资金、技术、市场等各个方面加强管理和服务，促进了流转速度的加快和规模的扩大。如西宁市建立健全了包括合同管理、服务体系、备案制度、纠风调处等在内的管理机制，确保了土地流转的规范运作。湟中县在各乡镇建立了土地流转服务中心，土地流转的合同签订率高达90%。海东地区及各县每年从财政预算中安排100万元专项资金，用奖励补助的形式扶持土地流转。大通县对进城务工的转地农民制定了优惠的养老、医疗、最低生活保障和劳动就业政策，解决农民的后顾之忧。各地还将扶贫开发、新农村建设、农业综合开发、农业技术推广、农业招商引资等重大项目与土地流转结合起来，实现农业增效、农民增收与土地流转的“两促进”。如大通县结合土地开发项目在双新公路沿线建成日光节能温室生产基地，流转土地近2000亩。
3、结合特色农业发展，推动流转进程。随着农业产业化发展进程的不断加快，各地都确定了农业生产坚持走规模化、集约化、标准化的经营之路，通过农业生产要素的整合，实现效益最大化。如大通县以新庄、塔尔、桥头、长宁等乡镇建立设施农业科技园为载体，加大招商引资和项目扶持力度，流转土地2300多亩，建成日光节能温室3000栋，发展无公害蔬菜和花卉产业；湟中县多巴镇黑嘴村以建立高效农业示范区为载体，流转土地1700亩；乐都县樱红大樱桃专业合作社以发展樱桃产业基地为载体，集中流转土地127.6亩、分散转包土地1.27万亩。
4、建立健全工作机制，提供优质高效服务。各地从建立健全土地流转管理服务体系入手，开展了一系列探索性的工作，保障了土地流转。西宁市、海东地区及各县都成立了农村土地流转工作领导小组，指导、协调解决农村土地流转中出现的各种问题；大通、乐都等县建立了土地流转服务组织，为土地流转提供政策法规和信息技术咨询，进行登记备案、合同管理等服务工作；湟中县建立健全了县、乡、村三级土地流转管理服务网络，保障土地规范、有序流转。
三、我省农村土地承包经营权流转存在的主要问题
虽然我省的农村土地承包经营权流转日趋活跃，也取得了一定的成效，但由于我省农民人均土地资源有限、农业产业化水平低，加之农村二、三产业发展滞后、农村劳动力转移难度大、农民收入水平较低等因素，农村土地承包经营权流转工作总体上还处于起步阶段，水平低、规模小，还存在许多需要研究解决的问题。一是思想认识不到位。一方面，有些干部对土地流转的认识有误区，有的认为土地流转是农民致富的“直通车”，在工作中有急于求成的现象；有的则认为土地流转是农民自己的事，不予以积极引导；有的担心土地流转会引发矛盾纠纷，求稳怕乱。另一方面，土地流转双方各有担心：农户既怕丧失了土地经营权会失去生活保障，又怕土地流转后承接方不守合同，收益没保障；接转方怕土地经营政策不稳定，也怕农户不守信用。二是管理服务机制不健全。绝大部分地区尚未制定较为统一规范的指导性文件，也未建立相应的工作体制机制，特别是缺少信息咨询、地价评估、矛盾仲裁等机构，无规划流转、信息不畅、地价混乱、市场和信用风险隐患暗存等问题比较普遍。全省366个乡镇和4164个村级组织中，只有184个乡镇和1332个村建有土地流转服务机构，很多地区的土地流转处于无人监管状态。全省到目前为止在农户间自发流转的有46.48万亩，占流转总面积的73.6％，且大多数流转行为是以口头协议为主，随意性大，责权不明，存在不少风险。三是农村社会保障体系建设滞后。我省的农村社会保障体系还不健全，土地承载着农民基本生活保障、就业风险保障、养老伤病保险、生活福利等功能，土地仍然是农民赖以生存的生产要素。四是农业产业化水平低，土地流转主体实力不强。由于我省农业产业化发展相对滞后，农村合作经济组织刚刚起步，农村创业致富能人不多，农业产业化企业的资金和技术实力相对较弱，影响了土地流转的规模和速度。五是土地流转过程中出现的一些新情况、新问题需要进一步研究和探讨。如有的农民已将承包的土地全部流转，且在城镇有了固定的住所和经济来源，但因户籍问题，在就业、子女入学、医疗、生活保障等方面存在许多困难；有的依托土地流转发展农业产业化经营的企业组织因贷款问题难以解决，致使资金短缺；各地区特别是基层的管理服务机构不健全，管理和服务工作相对滞后等。这些问题如不解决，势必会影响土地流转工作的顺利进行。
四、对我省农村土地承包经营权流转工作的意见和建议
为了进一步贯彻落实党的十七届三中全会精神，结合我省实际，积极推进农村土地承包经营权流转和规模经营，实现农村发展、农业增效和农民增收，通过这次调研的体会，现提出如下意见和建议。
1、加强宣传教育，提高思想认识。要组织开展多层次、多形式的宣传教育活动，让各级干部和广大农民了解掌握我国的土地承包和农村土地承包经营权流转的有关政策法规，了解土地流转的意义作用、基本原则、程序要求等。要既让农民吃上“定心丸”，积极参与土地流转，又让农民增强依法规范流转和维护自己合法权利的意识。各地要准确把握土地流转的新趋势、新要求，因势利导，始终坚持“依法、自愿、有偿”和因地制宜、分类指导的原则，尊重农民意愿和客观规律，既要防止搞行政命令定指标，搞“一刀切”，又要防止消极等待观望，无所作为。
2、建立健全管理服务体系，促进土地依法有序流转。一要理顺土地流转管理体制，加强乡镇服务机构建设，建立县乡村一体化管理体系。二要规范土地流转程序，加强合同管理，健全制度，建立土地信息平台和土地价格评估机构，实现土地的规范流转。三要建立土地流转纠纷调处和仲裁机构，保障流转主体双方的合法权益。
3、大力培育市场主体，增强对土地流转的承接实力。一要因地制宜地积极培育优势主导产业，大力发展优质油菜、马铃薯、蚕豆和无公害蔬菜等优势产业，为实现规模化经营奠定基础。二要扶持壮大农业产业化龙头企业、农村专业合作组织和规模经营大户，不断增强对土地流转的承载实力；要鼓励资金、技术、人才等要素流向农村，实现农村土地规模经营。三要加大农村劳动力的培训力度。一方面要培训一批新型产业农民，使之成为规模经营大户、流通大户和专业合作组织的“领头羊”，另一方面要加强对农村劳动力的实用技术和技能培训，让转出土地的剩余劳动力进企业、进城镇务工，增加可流转土地存量。四要大力发展二三产业，着力推进小城镇建设，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件。
4、积极探索，不断完善政策措施。要加强土地政策研究，探索各级政府财政对农村土地流转的补贴政策，激励土地流转；探索农业产业化企业贷款的信贷政策，拓宽土地流转投资融资渠道；探索建立农业灾害风险补偿、农作物重大病虫害保险等农业风险保障机制，消除土地流转的后顾之忧；探索建立以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的社会保障功能；认真解决长期进城经商务工的转地农民的养老、医疗、子女上学、户籍等方面的政策问题，消除后顾之忧。
5、充分发挥政府职能，确保土地流转健康发展。一要认真贯彻落实《农村土地承包法》，稳定土地承包关系，为土地流转奠定基础。二要制定切实可行的“促进土地流转的工作方案”，推动土地流转有序有效开展。三要培育有效的专业市场，实现土地流转的市场化运作。四要加强对现有耕地的保护工作，严格土地用途管理，严格界定农业用地与非农用地，防止农用土地在流转中改变用途。
以上报告，供审议时参考。