青海省人大常委会执法检查组关于检查《青海湖流域生态环境保护条例》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2008年执法检查工作安排，今年8月上旬，省人大常委会组织执法检查组对《青海湖流域生态环境保护条例》（以下简称条例）的贯彻实施情况进行了检查。检查组由我任组长，省人大常委会委员、省人大农环委主任委员切生、省人大常委会委员胡先来分别任副组长，组员由部分省人大常委会委员、省人大农环委委员和省人大代表组成。8月4日，检查组召开全体会议，学习了条例内容，听取了省政府及省农牧厅、水利厅、林业局、环保局、旅游局、气象局、青海湖管理局等有关部门贯彻实施条例情况的汇报，并将执法检查公告在《青海人大》杂志和青海日报上公布。8月5日至8日，检查组赴海南州共和县、海西州天峻县、海北州刚察县、海晏县进行了检查，并邀请当地部分省人大代表参加。检查组在认真听取当地政府及有关部门情况汇报、召开座谈会的基础上，实地察看了部分防沙治沙、退耕还林还草、入湖河道治理现场。江河源环保世纪行部分新闻单位记者也参与执法检查的采访活动。现将这次执法检查情况报告如下：

一、取得的主要成效

青海湖作为我国最大的内陆咸水湖和世界著名的湿地自然保护区，对于调节气候、维护生物多样性以及抗拒西部沙漠化向东侵蚀方面具有重要作用。也是我省河湟谷地生态安全的天然屏障。条例颁布实施五年来，各级政府和环湖各族群众在青海湖流域生态环境保护和建设方面做了大量富有成效的工作，特别是省委省政府实施的“生态立省”战略，已成为环湖地区各级政府共识，并纳入了重要工作议程。各族干部群众环保意识增强，生态环境保护和建设工作在稳步推进。

检查结果表明，条例是一部具有前瞻性、指导性的地方性法规，为加强青海湖流域的生态环境保护与建设工作提供了法律保障。自2003年条例颁布实施以来，省政府及环湖各级政府对贯彻实施条例思想上是重视的，态度是坚决的，措施是得力的。通过采取退耕还林还草、围栏封育、封湖育鱼等措施，环湖生态环境保护和建设工作取得了较好的成绩。

（一）领导重视，认识到位，措施得力。一是建立健全机构。为了做好青海湖流域生态环境保护与建设工作，条例颁布后，省政府成立了以主管副省长为组长，由青海湖流域地方政府和省有关部门主要领导为成员的“青海湖流域生态环境保护协调领导小组”，负责青海湖流域生态环境保护的综合协调工作。为了进一步加大对青海湖景区保护利用力度，改变景区条块分割、政出多门、无序开发的状况，实现对景区的统一规划，统一管理，统一保护，统一利用，省政府于去年年底成立了青海湖景区保护利用管理局，对青海湖景区开发和生态环境保护实行统一管理。二是重视条例宣传。自2003年条例颁布后，环湖各级政府及有关部门采取多种形式，对条例进行了广泛宣传，广大干部群众的环保意识和法制观念进一步增强，为条例的贯彻实施创造了一个好的舆论环境。

（二）项目前期工作扎实，为贯彻落实条例创造了条件。省政府按照条例要求，将青海湖流域生态环境保护与建设纳入政府工作的重要议事日程，与经济工作统一部署，同步推进。并于2004年组织中科院7位院士对青海湖流域进行了科学考察，在完成《青海湖流域生态科学考察报告》的基础上，组织省发改委、农牧厅、水利厅、建设厅、环保局、林业局、气象局等部门，开展了《青海湖流域生态环境保护与综合治理规划》的编制与申报工作。2007年12月，国家发改委批准了这个规划，并于今年6月份正式启动实施。规划总投资15.67亿元，实施期为10年。结合规划的实施，省政府将流域生态环境保护与综合治理目标、任务，分解落实到环湖各州县政府和省政府有关部门。为了确保青海湖流域生态环境整体生态功能效益的发挥和生态系统的稳定，扩大生态保护和治理的范围和效果，省政府积极开展国际合作，落实并启动了青海湖流域周边地区生态环境综合治理日元贷款项目，项目总投资5.42亿元人民币。这两个规划项目的实施，为贯彻落实条例、促进青海湖流域生态环境保护与建设奠定了基础。

（三）全面实施综合治理，环湖生态环境有所改善。省政府围绕青海湖流域的生态环境保护与建设，采取了一系列综合治理措施。一是退耕还草（林）工程稳步实施，林草植被得到有效恢复。自2002年起全面启动实施了退耕还林还草工程，目前已完成退耕还林还草面积3.81万公顷，保护天然林面积6.33万公顷，治理沙化土地325公顷，封山育林0.98公顷。通过这些工程的实施，使林草植被得到有效恢复，生态环境恶化的趋势得到初步遏制。二是全面实施封湖育鱼工程，渔业资源得到恢复。自2001年省政府实施第四次封湖育鱼工程以来，环湖各级政府及省政府有关部门采取多种措施，通过修建青海湖裸鲤人工放流站、洄游通道、开展联合执法、依法严惩违法捕捞、贩运、销售湟鱼行为、加强监管力度等措施，使青海湖渔业资源保护取得初步成效，据有关部门监测，与2002年相比，目前，青海湖裸鲤资源量增加了12681吨，年均增加2536吨。三是草原生态项目全面实施，草地涵养水源功能明显提高。自2003年以来，依托国家项目，先后在环湖各县实施了草场围栏、牧草种植、鼠虫害防治、黑土滩治理等生态建设工程。通过这些项目的实施，使环湖地区草原整体退化趋势得到初步遏制，草原涵养水源功能明显提高，对改善环湖生态环境起到了积极作用。四是青海湖水体面积持续增加。自2004年以来，青海湖水体面积连续第四年持续增长，据青海省气象科学研究所卫星遥感中心的最新监测结果显示，2008年青海湖的水体面积达4317平方公里，比去年同期增加了46平方公里，较2004年同期增加了131平方公里。五是以普氏原羚保护为重点，切实加强了环湖地区野生动植物资源的保护。通过加大宣传力度、开展专项执法行动、实施濒危物种拯救活动等措施，环湖地区连续多年未发生偷盗猎及滥采乱挖案件，从而使环湖野生动植物资源得到有效保护。六是以实施规划为契机，加大了综合治理力度。随着青海湖流域综合治理和日元贷款项目的实施，青海湖流域生态环境综合治理的力度将进一步加大。

（四）积极整合旅游资源，合理处理保护与开发的关系。省政府为了正确处理青海湖旅游资源合理开发与生态环境保护的关系，成立了青海湖景区保护利用管理局，该局严格坚持生态第一的原则，以恢复湖区原生态为目标，从整治景区旅游环境、整顿旅游市场、规范旅游秩序、改变景区面貌入手，积极开展青海湖景区生态环境整治、旅游资源整合工作。编制了《青海湖景区旅游整体策划方案》，为青海湖的旅游资源开发和生态环境保护提供了科学依据。

二、存在的主要问题

条例实施以来，各级政府和有关部门做了大量工作，取得了一定成效。但是，从这次执法检查情况看，条例贯彻实施过程中仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）不利于生态环境和自然资源保护的问题仍然存在。各地重投入轻管理，重建设轻保护的问题仍然存在，不利于生态环境和自然资源的保护。如乱垦、乱占草原、乱挖野生植物资源和非法捕捞、返销湟鱼的行为并未完全杜绝，旅游景区之外的垃圾尚未实现集中处理等。

（二）水土流失、草原退化、湖岸沙化等自然破坏仍呈加剧趋势。全长286公里的布哈河占入湖总水量的49%，由于两岸长期遭受洪水的冲刷，水土流失面积不断扩大，河道经常改道，已对315国道、沿岸草原、灌木林造成影响，也对青海湖湟鱼洄游产卵造成威胁，布哈河河道治理已迫在眉睫。环湖地区草原面积2.64亿亩，其中可利用面积1.4亿亩，退化、沙化草原面积达3242.73万亩，占草原可利用面积的23.16%。青海湖风沙活动的范围也由原来主要集中于湖东北向整个盆地地带扩展，湖区植被整体景观明显呈现由草原植被景观向荒漠化植被景观演变的趋势。对海北州流域草原进行测算，相比于1950年，现在草原产草量下降了50%。由于草场退化、沙化，导致草畜矛盾进一步激化，不仅严重制约着畜牧业的可持续发展，也加剧了青海湖流域生态环境的恶化。

（三）青海湖景区管理执法工作需要进一步加强。青海湖景区保护利用管理局对景区虽然实行了集中统一管理，但由于青海湖流域生态环境保护与建设工作涉及农、林、水、环保、公安、工商、旅游等多个执法部门，执法工作形不成合力。

三、几点建议

为了进一步贯彻实施条例，有效地保护和建设青海湖流域生态环境，促进环湖地区经济社会可持续发展，提出以下建议：

（一）进一步加强条例的宣传教育，促进环湖可持续发展。条例宣传要持之以恒，要有声势和规模，真正做到家喻户晓，人人皆知，形成人人参与保护生态的社会氛围。同时要正确认识青海湖流域生态环境在全省的特殊地位，正确处理好当前利益与长远利益、局部利益与全局利益、经济效益与社会、生态效益的关系，牢固树立可持续发展的观念。

（二）切实保护好现有的草地植被，逐步恢复环湖原生态。保护好现有草地植被是治理环湖生态的基本前提，要坚决制止乱开垦、过度放牧、乱用水等行为。要在环湖地区全面推行草畜平衡制度，把草原保护与畜牧业生产紧密结合起来。要结合国家退耕还林还草工程和综合治理规划的实施，逐步将环湖地区耕地全部退耕还草，恢复环湖原生态。当前要解决好原部队农牧场耕地的退耕还草问题，除预留一些景观带外，一律按原规划实施退耕还草。同时，针对青海湖特殊的生态效应，建议省政府及早开展有关青海湖流域生态补偿的战略研究，并通过各种渠道，积极向国家反映，争取国家支持，为尽快建立青海湖流域生态保护的长效机制创造条件。

（三）合理利用水资源，确保湖水正常补给。要严格保护主要入湖水系两侧的植被，增强水源涵养功能。对青海湖流域水资源的开发、利用要进行统一规划，节约利用，合理分配水资源，以保证湖水的正常补给。禁止在环湖地区兴建新的截水灌溉的水利设施，要解决好现有灌溉用水与湖水补给之间的矛盾，逐步减少环湖地区农业灌溉用水，直至停止灌溉，确保环湖地区的生态平衡。对影响湟鱼产卵洄游的沙柳河、泉吉河、哈尔盖河上的引水大坝是否拆除，建议经过科学论证以后，拿出明确意见，采取可行措施，保持湟鱼洄游河道畅通。继续实施“封育”计划，加大对青海湖鸟类、鱼类及其他野生动物的保护力度，实现生态系统的良性循环。特别要加强对湟鱼资源的保护，继续采取“禁捕”的强硬措施。建议尽快解决环湖地区以打鱼为生村民的生计问题。

（四）处理好保护环境与发展旅游业的关系，实现生态保护和旅游业繁荣的双赢。青海湖是国家级风景名胜区和自然保护区。随着西部观光热的兴起，前来观光旅游的人越来越多。因此，要未雨绸缪，及早着手研究解决保护环境与发展旅游业的关系，走“以生态促旅游，以旅游保生态”的路子。要按照“保护是前提，发展是动力”的原则，把生态保护、环湖地区经济社会发展纳入景区发展建设规划，尤其要注重引导和扶持景区及周边地区农牧区经济的发展，为当地群众提供就业机会和社会服务，让老百姓从中得到实惠，调动农牧民保护生态的积极性。将青海湖流域作为我省发展生态旅游业、现代畜牧业与生态保护相结合的示范区。

（五）尽快制定配套办法，全面贯彻实施条例。为了增强条例的可操作性，保证条例的全面贯彻实施，建议省政府尽快制定出台“对影响青海湖裸鲤洄游产卵的水利工程、影响普氏原羚种群交流的网围栏的处理办法”等相配套的具体规定。

以上报告，请予审议。