关于全省法院环境资源审判工作情况
的调研报告
——2022年7月25日在青海省第十三届人民代表大会
常务委员会第三十四次会议上
省人大常委会：
为配合省十三届人大常委会第三十四次会议听取和审议省人民法院关于开展环境资源审判工作情况的报告，省人大常委会副主任尼玛卓玛带领由部分常委会委员、监察和司法委员会委员组成的调研组，于6月中下旬赴省法院，西宁市及城西区，海西州及格尔木市，玉树州及玉树市、杂多县，海北州及门源县就环境资源审判工作情况进行了调研。调研组通过听取工作情况介绍、座谈交流、实地察看等方式广泛征求意见建议，深入了解工作情况。同时，采取省市（州）上下联动监督的方式，委托海东市、海南州、果洛州、黄南州人大常委会开展专题调研，报送了有关材料。现将调研情况报告如下：
一、主要做法及成效
近年来，全省法院坚持以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导，全面贯彻落实习近平总书记两次考察青海重要讲话和指示精神，立足“三个最大”省情定位，牢固树立现代环境司法理念，充分发挥审判职能作用，持续深化环境资源审判机制改革。2017年以来，依法公正高效审理各类环境资源案件6524件，以最严格制度最严密法治保护生态环境，为推进新时代全省生态文明建设和绿色发展提供了坚强有力的司法服务和保障。
（一）准确定位，严格司法，环境资源司法保护力度不断加大。坚持宽严相济刑事政策，依法惩处刑事犯罪。重点打击非法采矿、危害珍贵、濒危野生动物、非法占用农用地、滥伐林木等犯罪，办理刑事案件共419件，依法严格保护我省丰富的矿产资源，高原珍稀野生动植物，积极助推山水林田湖草沙冰系统治理。经过多年严厉打击，自2021年起全省环境资源刑事案件呈明显下降趋势。坚持损害担责民事原则，妥善处理民事纠纷。全面适用损害担责、全面赔偿原则，办理民事案件共5524件，依法追究环境资源侵权行为人民事责任。大力支持环境资源民事公益诉讼，促进生态环境改善和自然资源合理开发利用，判决支付生态赔偿金1212.13万元、补植复绿19129.65亩，充分保障了人民群众在健康、舒适、优美的环境中生存和发展的权利。坚持依法监督，支持行政机关依法行政。加强对政府依法行使职权的审查监督，办理行政案件共581件。依法支持生态环境部门进行环境整治，督促行政机关依法履行职责，从源头上防止和减少环境污染和损害行为的发生，用实际行动扛起生态环境司法保护责任，有力保障了全省环境民生福祉和经济社会可持续发展。
（二）积极探索，深化改革，环境资源审判体制机制不断完善。实施跨区集中管辖。打破行政区划的限制，实行环境资源系统保护、跨区划集中管辖，全省各市（州）分别确定一家基层法院集中审理市（州）领域内环境资源一审案件，加强对生态环境的系统保护、整体保护和协同保护，保障环境资源法律的统一实施，促进生态环境治理水平有效提升。打造专业审判体系。省法院、西宁市法院、城西区法院、格尔木市法院成立环资审判庭。对涉环境资源刑事、民事、行政案件实行“三合一”归口审判模式。设立三江源、祁连山、青海湖生态法庭，司法助力国家公园体制试点深入推进。组建专业审判队伍，环境资源审判机制不断健全，专业化水平全面提升。延伸司法服务触角。各地法院注重强化司法公开，搭建智慧法院便民利民服务平台，让公众充分了解环境资源审判工作，充分保障社会公众的知情权、监督权和参与权。海西、果洛等地法院通过“候鸟法庭”“马背法庭”等形式开展巡回审判，将法庭搬到人民群众身边。玉树州各基层法院组建生态司法联络员，第一时间协助法院调处各类纠纷，司法触角有效延伸到社会多个层面。完善配套体制机制。省法院建立健全公益诉讼、环境损害赔偿诉讼资金监管及责任追究机制，推动健全完善环境损害司法鉴定制度。规范生态环境损害赔偿协议的司法确认程序和诉讼案件审理程序。制定环境资源审判专家咨询工作规则（试行），为建立环境资源审判咨询专家库，搭建环境资源案件专家意见获取通道奠定基础。
（三）服务大局，创新举措，环境资源案件审执质效不断提升。积极参与流域系统治理。贯彻落实习近平总书记关于加强大江大河生态保护和系统治理的部署要求，积极加强两江流域地方各级法院、检察院司法协作，省法院分别与长江经济带11省市和黄河流域9省区签订环境资源审判协作框架协议，完善环境资源协助共享机制，共建环资多元共治格局。果洛州法院积极参与黄河上游川甘青环境资源保护，切实增强以司法力量保护治理长江、黄河的系统性、整体性和协同性。玉树市法院审结的三起破坏高原生物多样性案件分别入选长江、黄河流域环境资源审判典型案例。助力打好污染防治攻坚战。围绕环境突出问题整改工作，严格执行生态环境损害赔偿诉讼制度和生态环境损害赔偿协议司法确认制度，加大对大气、水、土壤等环境污染案件审理力度。海南州法院依法受理全省首例生态环境损害赔偿诉讼案。海西州法院依法对生态环境局与青海西矿能源开发有限公司、青海盐湖能源有限公司关于涉木里矿区生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认，对两家公司分别承担的1亿元、1.95亿元生态损害修复资金赔付责任附加司法执行力。西宁市、海东市、海北州等多地法院也积极开展环境损害赔偿司法确认实践。适用惩罚性赔偿制度。牢固树立现代环境司法价值取向，坚持环境有价、损害担责、全面赔偿原则，在附带民事诉讼中对刑事犯罪分子判处刑罚同时，判决承担生态环境赔偿、修复费用和修复责任。在环境民事侵权中引入惩罚性赔偿制度，确保责任人依法承担生态环境修复费用和生态环境服务功能的损失，提高违法成本，维护环境公共利益。城西区法院判决非法捕捞裸鲤被告人承担放流裸鲤鱼苗费用，并向社会公众道歉。格尔木市法院探索刑责+赔偿+修复模式，判决非法占用农用地附带民事公益诉讼被告人罗某某等3人共同修复毁坏的9930.52亩林地，五年内恢复生态功能。创新裁判执行方式。探索异地补植、劳务代偿，分期付款等执行方式，保障法律责任落实。同仁市法院判决要求无赔偿能力的刑事附带民事诉讼被告人通过以劳代工方式，无偿从事管护员工作5个月到9个月不等，提升法院生效判决执行力，维护法律尊严和权威。
（四）强化责任，凝聚合力，环境资源审判协作能力不断增强。强化维护生态环境政治责任。省法院制定《关于进一步加强青海生态环境司法保护的意见》，就全省各级法院依法保护好青海生态环境作出部署，督促各级法院坚决担负起维护国家生态安全、保护好三江源、保护好“中华水塔”的政治责任。各地法院细化制定加强环境资源审判工作若干意见、加强生态环境司法保护的若干措施等强化环境司法责任落实，为“打造生态文明高地”贡献司法力量。支持检察机关履行环境公益诉讼职能。省法院与省检察院联合印发《关于办理公益诉讼案件的若干意见（试行）》，建立案件信息通报制度，公益诉讼联合宣传、培训机制，案件线索移送反馈机制等，妥善审理检察机关提起的84件环境公益诉讼案件。加强执法司法联动互动。加强与环境资源行政执法部门、公安机关、检察机关等单位的沟通联系，积极参与生态环境损害赔偿制度改革，探索建立环境资源司法与执法之间的衔接联动机制。西宁市法院联合检察、自然资源、生态环境等部门出台《生态环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接机制的意见》，凝聚起执法、司法共同维护生态环境公共利益的思想共识，推动形成整体保护合力。强化宣传辐射。全省各级法院充分利用门户网站、微信、抖音等新媒体平台发出环境资源审判青海声音。每年在“6·5世界环境日”发布环境资源典型案例，以案释法，营造全社会积极保护环境的良好氛围。玉树州法院依托“人民法院环境资源司法实践基地”，果洛、玉树、海北、黄南等地在自然保护区设立生态环境司法保护站，阵地化开展环境资源审判经验交流、宣传教育等工作。
二、存在的问题和困难
近年来，全省法院环境资源审判工作虽然取得了明显成效，但也存在着一些困难和问题，与生态文明高地建设的要求以及人民群众对更高品质生活的期待相比，还有需要加强和改进的地方，主要表现在：
（一）环境资源审判专业化建设有待进一步加强。一是环境资源法庭建设较为滞后。截至目前，我省各级法院共设立4个环资审判庭，其他有管辖权法院多依托民事或行政审判庭开展环境资源审判工作。全省三家生态法庭中，青海湖、祁连山生态法庭基础建设尚未取得实际进展，法庭专门编制还未落实。二是环境资源审判队伍素质仍待提升。环境资源审判队伍从刑事、民事、行政审判业务部门抽调组建，缺乏系统化专门化思维和训练、“三合一”归口审判理论研究和知识储备还有不足；环境资源案件数量较少，环资法官须承办其他案件保障审判工作任务，环境资源审判经验积累有限，队伍专业化程度不能完全满足环境资源司法保障新形势新情况新任务的需求。三是环境资源司法外部支持不够有力。法院人民陪审员名单库中环境资源专家占比较低，人民陪审员随机产生，实践中难以满足环资审判的需要。全省环境资源类案件咨询专家库尚未建立，法官难以获得环境资源专业人才的“外脑”支持。
（二）环境资源司法职能有待进一步发挥。一是司法惩戒救济功能还须强化。全省近五年环境资源案件总量不大，案件数量与全省受理的环境污染投诉、处罚、信访案件量有较大差距，民事环境诉讼举证难、损害评估难客观存在，人民群众通过司法途径实现环境利益救济的意愿不强。二是环境资源案件管辖有待优化。环境资源案件归口范围不够科学，各管辖法院受案量不均衡，部分集中管辖法院案多人少矛盾突出，省内重大复杂环境资源案件审理工作面临挑战，部分集中管辖基层法院管辖面积大，案件移送增加诉讼成本，影响司法效率。三是环境司法优势发挥尚不充分。全省各级法院探索惩罚性赔偿实践相对较多，但是对于严重损害国家利益、社会公共利益和申请人合法权益，造成环境资源损害难以恢复的行为，探索适用禁止令等保全措施运用较少，生态环境司法保护向前延伸不够。部分环资法庭集中受理民事、行政案件，“三合一”归口审判模式在统一裁判尺度，破除地方保护，实现环保案件优质高效审理方面的优势尚未全面显现。
（三）环境资源协作配合机制有待进一步完善。一是案件管辖衔接机制运行尚需磨合。省法院关于西宁市铁路运输法院的环境资源诉讼管辖改革的方案与省检察院关于西宁市铁路运输检察院（三江源检察院）相关改革明确的管辖制度设计不一致，部分环境资源案件的审查起诉衔接机制须进一步协商明确。二是环境损害评估鉴定受限。目前，全省仅有一家具有环境资源鉴定资质的司法鉴定机构，但鉴定项目不全，鉴定费昂贵，难以有力满足司法办案需求。部分委托外省鉴定机构鉴定存在鉴定周期长，出庭作证难以保证，鉴定标的物价值起伏较大等问题，案件双方当事人对鉴定意见存在较大争议，增加了司法审判难度。三是环境资源审判赔偿监督难以跟踪。目前，环资案件判决执行内容除给付、赔偿金钱义务外，还包括责令停产停业、对生态环境进行修复、补植复绿等行为执行义务，但生态修复具有长期性、专业性、跨区域等特点，跨区域执行义务履行情况监督尚有困难。对于环境资源修复资金使用及成效，执行跟踪问效还不到位。
三、几点建议
环境资源审判是贯彻落实习近平生态文明思想，保障生态文明高地建设，筑牢生态安全屏障和守护良好环境普惠民生福祉的重要工作，为了进一步推进全省法院环境资源审判工作，提出以下工作建议：
（一）提高站位，坚决扛起环境资源审判政治责任。全省各级法院要坚持以人民为中心的发展思想，立足青海保护好生态环境的“国之大者”，坚决担负起维护国家生态安全、保护好三江源、保护好“中华水塔”的重大政治责任。要充分发挥审判职能作用，依法惩治山水林田湖草沙冰系统治理中的违法活动，严厉打击惩处环境污染防治、生态保护、资源开发利用等领域犯罪，持续推动生态治理修复。不断提升环境资源审判水平，切实保障国家生态安全，维护环境公共利益和人民群众环境权益。
（二）探索创新，推动环境资源审判工作水平提升。深化环境资源审判工作机制改革，总结集中管辖工作经验，探索适宜人员分布分散地区环境资源案件集中管辖模式。推进“三合一”审判模式，充分发挥环境资源专业化审判优势，以司法之力守护绿水青山。加强流域治理，碳排放，城市噪声、光热、电磁污染等民生关切领域及绿色金融等新兴领域案件研究，主动为法律制度及司法制度健全完善建言献策。加强对生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的指导，助力生态破坏和环境污染源头消灭、范围可控。加大以案释法和环境资源典型案件的宣传，扩大环境司法工作影响力，引导公众有序参与生态环境资源保护。
（三）强化协作，凝聚守护生态环境资源更大合力。深化与检察、公安等部门在环境资源司法保护方面的协作，健全案件管辖、审查起诉等衔接机制，完善公益诉讼工作配合，切实保障诉讼高效开展。强化与行政执法体系的协同，构建环境执法司法联动互动平台，强化信息共享，探索审执联动工作机制，充分运用司法建议促进环境执法。加强与司法鉴定主管部门沟通，拓展鉴定业务领域，完善司法评估鉴定机制，规范鉴定程序和收费标准。加强环境资源审判和行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制的衔接，推动环境资源矛盾纠纷多元化解，打造生态环境保护共建、共治、共享的治理新格局。
（四）固本强基，筑牢环境资源专业司法裁判基石。加大专业化环境资源法庭建设支持力度，推动智慧法院建设，畅通集中管辖法院与非管辖法院沟通联络渠道，完善跨区域立案、案件异地移送、在线庭审等相关机制，创新便民利民诉讼思路举措，提升环境司法服务质量。加强环境资源专业审判队伍建设，强化对环境资源案件证据制度、专业性事实查明规则、裁判规则等疑难问题研究，培养适应归口审理模式需要的专业化审判人才。加快组建环境资源审判咨询专家队伍，探索专家陪审员参与案件的审理机制，打造具有专业理论素养和丰富实践经验的司法审判辅助队伍。