2021年省人大常委会工作要点和立法计划将《青海省粮食安全保障条例》作为立法调研项目。为深入推进科学立法、民主立法、依法立法，贯彻落实常委会党组特色精细立法新理念新要求，切实提高立法质量，省人大财经委、省发展改革委和省粮食局联合组成调研组赴海东市、海西州进行了深入调研，较为详细的了解了我省粮食安全情况；认真学习了《中华人民共和国反食品浪费法》和国务院《粮食流通管理条例》，研究了四川、浙江、贵州、广东等省的粮食安全保障条例。对我省粮食安全保障立法工作谈几点认识思考。
一、青海省粮食安全保障基本情况
（一）我省粮食安全保障取得的成效
长期以来，省委、省政府高度重视粮食生产和保障工作，深入贯彻总体国家安全观和国家粮食安全战略,全面落实党中央、国务院关于保障国家粮食安全的决策部署，全面加快深化改革转型发展步伐，严格落实粮食安全省长责任制考核，着力推进粮食流通和储备能力现代化建设，大力发展粮食产业经济，强化市场监测及应急调控，切实加强粮食安全管理和监督检查，全省粮食流通体系不断健全，粮食安全保障能力和水平得到了全面提升。
产量方面：2020年，全省粮食作物种植面积435.05万亩，粮食总产量107.42万吨，粮食产量连续13年保持100万吨以上，其中：小麦37.57万吨，青稞19.17万吨，玉米14.79万吨，薯类31.82万吨，豆类3.54万吨，其他0.53万吨。
储备方面：2020年，全省粮食储备规模为55万吨，可保障全省常住人口半年口粮消费需求；地方政府食用植物油储备规模1.13万吨，可满足全省常住人口48天口油消费需求；调增稻谷储备规模4万吨，有效解决了我省大米供应短板；调增青稞等特色高原农产品储备规模1万吨，进一步增强了我省粮食安全保障能力。
调控与应急方面：2020年，全省已建立39家省级粮食应急定点企业、11个配送中心、399个粮食应急供应网点、40个粮油市场价格信息监测点和208个粮油销售网点市场供应监测点，初步形成省、市（州）、县三级粮食应急保障网络，建立并完善了分级负责、逐级启动的全省粮食应急预案和调控运行评价机制，具备了应对较大自然灾害与突发事件的能力。
（二）我省粮食安全保障工作存在的问题
从我省粮食生产和储备情况看，粮食产量已经连续13年保持百万吨以上，粮食年储备规模在55万吨左右，能够保障全省常住人口口粮消费需求。但我省粮食安全保障仍然存在一些不容忽视的问题：一是粮食供需矛盾突出。我省粮食生产受地理、气候、水资源和耕地面积少等自然条件因素制约，粮食产量低，粮食生产总量增长的空间有限，年产需缺口比例高，粮食供求严重依赖其他主产省份，缺少话语权和主导权。2020年全省产需缺口比例达52%，粮食缺口主要依靠省外流入解决，随着工业化、城镇化加快推进以及人口增加和人民生活水平提高，粮食结构性矛盾突出，供需缺口刚性增长，市场供应和应急调控的挑战进一步加剧，粮食保障压力将长期存在。二是粮食储备企业发展困难。我省粮食储备规模达55万吨，小麦轮换“两头在外”,距离粮食主产区运距长、运输成本高，省内粮食物流渠道狭窄，粮食储备企业通过省内粮油市场轮出难度大，储备粮管理和轮换成本高、风险大，加上基础设施发展不完善、机械化程度较低，导致储备企业亏损严重。储备企业在管理、创新、资金、技术改造等方面短板突出，自身发展困难。三是各级粮食管理部门机构人员编制偏少。2018年机构改革后，各级粮食行政管理部门原有机构、编制和人员数量不增反降，现有人员力量明显不足。目前，省粮食局机关工作人员与承担的实际工作任务不匹配，缺乏管理企业的专业人员；各市（州）及县级粮食行政管理部门普遍缺少编制和人员，基层力量薄弱，无法有效落实粮食执法、质检、统计、责任制考核等工作。四是财政补贴资金投入不足，管理使用亟待加强。保障粮食流通工作需要财政大力支持，我省储备粮轮换价差大、进度缓慢、轮出难度大，但现执行的省级、市（州）级储备粮轮换费用补贴标准低，无法保障粮食储备企业储备粮轮换价差及费用所需支出，加上国有粮食储备企业流动资金困乏，融资渠道狭窄，无力落实项目配套自筹资金，一定程度上影响了正常经营管理业务的开展。财政补贴资金管理使用还不够规范，监督检查力度还不够。
二、制定《青海省粮食安全保障条例》的必要性
粮食安全是关系国计民生的大事，是维系社会稳定、国家安全的重要基础和“压舱石”，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展粮食生产、保障粮食安全，习近平总书记反复强调，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，粮食安全的主动权必须牢牢掌握在自己手中。党中央提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。党的十九大再次强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”历年的中央一号文件都把确保国家粮食安全作为农业农村工作的首要任务，对粮食安全战略进行系统阐述，今年又提出“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”的重大要求。
我省不仅耕地面积少，而且粮食产量低，粮食生产总量增长的空间有限，粮食总产量只有107.42万吨，产需缺口比例达52%，主要依靠从其他主产省份采购解决，粮食保障压力将长期存在。作为一个长期缺粮省份，保障全省粮食安全的任务艰巨，如何保障全省粮食供给和口粮的绝对安全，是必须应对的重大挑战。为了贯彻国家粮食安全战略、落实粮食安全省长责任制、推进粮食收储制度改革、保障国家粮食安全，加快推进粮食安全保障立法工作，通过立法有效规范粮食生产、储备、流通、消费秩序，维护粮食生产者、经营者、消费者合法权益，促进粮食产业发展，加强粮食宏观调控，落实全面协调可持续的粮食安全保障责任机制，健全粮食安全保障体系，压实各级政府履行粮食安全保障的责任，切实提高全省粮食安全保障能力，制定《青海省粮食安全保障条例》非常必要。
目前，全国人大及其常委会尚未对粮食安全保障制度进行专门立法，粮食安全保障规定主要散见于《农业法》《土地管理法》《食品安全法》《农产品质量安全法》《反食品浪费法》和国务院《粮食流通管理条例》等法律、行政法规中，不足以规范粮食行业各领域，也难以适应粮食安全保障的新情况、新变化。从其他省份出台相关法规情况看，广东省于2009年、贵州省于2011年、浙江省于2018年、四川省于2021年出台了粮食安全保障条例，特别是十九大以后浙江省和四川省出台的粮食安全保障条例，对我省粮食安全保障立法具有重要的借鉴意义。党的十八大以来，我省认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于粮食安全保障工作的重大要求，针对粮食自我保障能力不足这一基本省情，在坚持省内粮源与省外粮源并重原则以保障粮食安全方面进行了一系列探索，亟需通过立法把好经验、好做法上升为地方性法规，出台一部较为全面、涉及粮食生产流通各要素、可操作强、具有青海特色的粮食安全保障地方性法规，加快推进我省粮食安全治理体系和治理能力的现代化、法治化，以进一步落实国家粮食安全战略。
三、对制定《青海省粮食安全保障条例》的建议
开展我省粮食安全保障立法工作，必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想，贯彻新发展理念，推进构建高标准、高质量粮食安全保障体系，从我省的实际情况出发，提出具有前瞻性、针对性和可操作性的制度措施，做到有效管用，为推进粮食安全保障工作提供有效的法治保障。
（一）明确条例的适用范围。一是贯彻落实“大粮食安全观”战略，适用范围要包括粮源保障、储备保障、流通保障、调控及应急保障、质量监管等活动。二是粮食的种类不限于国务院《粮食流通管理条例》所界定的小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮，而是按照“大种类”要求，结合青海省情实际，增加青稞、薯类、豆类；同时，鉴于油菜、胡麻等油料是我省重要的农产品，要明确将油料、食用植物油纳入粮食安全保障范围，适用本条例。
（二）建立健全粮食安全责任制。为了维护国家粮食安全，党中央、国务院明确了粮食安全党政同责、粮食安全省长责任制。为了强化我省粮食安全保障工作，在制定条例时规定县级以上人民政府应当落实粮食安全党政同责，承担保障本行政区域粮食安全的主体责任，增强粮食可持续生产能力、保护种粮积极性、增强粮食储备能力，保障粮食市场供应、确保粮食质量安全；每年对市州、县级人民政府进行粮食安全责任制考核的内容。
（三）明确部门职责及粮食流通监督检查体系建设。粮食安全保障工作涉及粮源保障安全、储备安全、流通安全、加工安全、及时调控与应急等诸多方面，内容涉及部门多，因此必须细化政府主管部门和相关部门在监督、执法等各个环节的相关责任和义务，避免职能交叉，防止出现监管的“真空地带”，从制度层面保障全省粮食安全和依法治粮的有效举措，充分发挥各部门职责，为粮食应急措施的有效实施提供保障。将行政执法重心向基层延伸，逐步形成全省、市（州）、县完善的监督检查工作体系；深入落实国务院“放管服”改革精神，在监管执法方面建立多部门联合执法机制，明确牵头部门和配合部门，加强事中、事后监管，确保监管职责真正落实执行；建立粮食经营者信用档案，提高粮食经营者守法、诚信意识，强化粮食市场监管，维护公平竞争的市场环境，推进依法管粮。
（四）建立稳定的粮源保障基地。为了实现“藏粮于地、藏粮于技”“人才兴粮”，针对我省产需缺口大的省情粮情实际，设立粮源保障专章。一是省内粮源保障方面，从制定粮食生产发展规划、执行最严格的耕地保护制度、加大粮食生产的财政资金扶持和科技投入、保持种粮属性、培育种粮大户等新型经营主体、通过激励机制提高农民种粮积极性、防灾减灾体系建设等方面进行规范，确保年100万吨以上粮食生产不减少。二是省外粮源保障方面，鼓励支持粮食企业在粮食主产区建立稳定的粮源基地、与粮食主产区建立粮食产销合作关系，参与国际合作等方面予以规范细化。
（五）建立健全粮食储备制度。建立健全省、市（州）、县分级负责、分级储备、分级管理的地方粮食储备制度和管理体制，对储备粮食和食用植物油的种类、储备粮质量管理、地方储备粮的轮换、储备粮的动用以及粮食经营者库存量标准等方面，对粮食储备予以规范。针对我省易于粮食储备的气候特点，应当鼓励和支持种粮大户、家庭农场、农牧民专业合作社和社会化服务组织等粮食经营主体建设仓储设施，储存一定数量的粮食；鼓励城乡居民储存一定数量的自用粮食，减轻财政在粮食储备方面的支出负担。
（六）切实保障粮食有序流通。粮食流通关系到粮食资源配置的效率，是粮食安全保障的重要环节。要从政府培育和发展粮食市场体系、保障粮食有序流通的职责，粮食流通基础设施建设和保护，粮食经营者收购、储存、运输、销售粮食应当遵守的规定，不得作为口粮销售的粮食处置等予以规范，以发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府的调控作用。
（七）提高粮食调控和应急保障能力。作为长期缺粮的省份，为了应对可能出现的“粮荒”，实现有效调控和应急，及时化解危机，粮食调控和应急保障应当是我省制定《青海省粮食安全保障条例》最重要内容之一。要从建立粮食供给安全预警机制、建立粮食风险基金、制定粮食供应保障应急预案、粮食生产应急措施、粮食应急保障演练、粮食应急加工能力、地方储备粮的动用、军粮供应保障等方面，在借鉴外省经验基础上，将我省行之有效的好做法、好经验吸纳到法规中予以规范。
（八）强化节粮减损刚性制度约束。要严格按照《反食品浪费法》和中办、国办《粮食节约行动方案》相关规定，从田间地头到餐桌全链条，从坚持系统治理、长效治理，政府主导、行业引导、公众参与，突出重点领域和关键环节，强化刚性制度约束；将节粮减损纳入粮食安全责任制考核；鼓励节约粮食，推广节粮减损新技术、新装备；开展爱粮节粮宣传教育，倡导科学消费，提高全社会爱粮节粮意识；粮食生产者和经营者应当加强粮食生产、收购、销售、储存、运输、加工等环节的节粮减损，改善储粮条件，提高粮食综合利用率，有效减少粮食损失；餐饮企业、单位食堂应当加大反对浪费粮食的宣传力度，采取措施引导节约用餐；公民应当增强节约粮食的意识，养成健康、节约的粮食消费习惯等方面予以规范，依法促进节粮减损、有效遏制粮食浪费问题。
（九）严厉打击粮食经营违法行为。粮食安全保障领域的违法行为，将不同程度危及国家安全和社会稳定大局。为了保障我省粮食安全，对政府、有关部门及其工作人员和粮食经营者等主体违反法规的行为，上位法已有明确规定的，地方性法规中不再作重复规定；对上位法没有规定，我省粮食安全保障工作中确需规定的，在认真研究、广泛征求意见、科学论证基础上，依法设定一些法律责任，客观、公正地对违法行为进行惩处，提高粮食经营主体违法成本，用法治力量维护青海粮食安全。
（十）继续就粮食安全保障立法进行深入调研。2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划，将《中华人民共和国粮食安全保障法》列入任期内拟提请审议的法律草案。为保持立法稳定性，建议对我省粮食安全保障立法继续做深入调研考察，待《中华人民共和国粮食安全保障法》出台后，再结合我省粮食安全工作实际，适时制定出台《青海省粮食安全保障条例》。
（执笔：冶英 刘永祯）