为扎实做好《青海省优化营商环境条例》立法调研工作，提高立法质量，在省内调研的基础上，省人大财经委与省司法厅、省发展改革委联合组成考察组，赴江苏、上海两省市学习考察了优化营商环境立法工作。现将有关情况报告如下：
一、两省市立法基本情况
（一）江苏省立法重要制度设计及特色亮点内容
江苏省人大常委会于2020年11月27日通过优化营商环境条例，分为总则、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则6章，共82条。
重要制度设计：实行公平市场准入。一是规定全面实行市场准入负面清单制度，对负面清单以外的领域，各类市场主体均可依法平等进入，地方各级人民政府和部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。二是明确县级以上人民政府及其有关部门应当根据国家和省有关规定推进“证照分离”改革，对所有涉企经营许可事项实行分类分级管理，建立清单管理制度，除法律、行政法规另有规定外，涉及经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。三是落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，鼓励各类企业在江苏设立企业总部和功能性机构，支持外资参与江苏全球产业科技创新中心建设。推进数字政府建设。一方面，“用机器管人”。运用信息化手段约束行政权力，规定县级以上人民政府应当推进政务服务信息化体系建设，依托全省一体化在线政务服务平台，提高在线审批服务能力，实现政务服务事项便捷办理。有多个办理渠道的政务服务事项，市场主体有权自主选择办理渠道。另一方面，“让信息跑腿”。要求省、设区的市建设数据共享交换平台，编制数据共享责任清单，实现政务服务数据共享交换对接。大数据管理机构应当编制并及时更新政务信息资源目录，能够通过部门间数据共享收集的，不得要求服务对象重复填报。优化企业融资服务。一是积极推动银企融资对接、银担全面合作、银税信息共享，完善融资担保机构风险补偿机制，建立中小企业融资风险补偿机制和担保体系。鼓励动产抵押、质押、留置以及让与担保、融资租赁等形式的担保物融资，推动建立全省统一的动产担保登记平台。二是降低融资成本，鼓励商业银行建立差异化的中小微企业利率定价机制，对民营企业、中小微企业开发创新金融产品和业务模式，禁止商业银行等金融机构在授信中对民营企业、中小微企业设置歧视性规定，禁止强制搭售保险、理财等产品。三是助力科技型中小企业融资，支持金融机构为中小企业提供知识产权质押融资、保险、风险投资、证券化、信托等金融服务。
特色亮点内容：建立政府投资基金退出机制。针对政府产业投资基金的国有股退出价格、方式缺乏明确依据的问题，规定政府投资基金等国有创业投资企业应当提升市场化运作效率，可以对创新创业企业和社会出资人给予让利，采取协议转让等符合行业特点和发展规律的方式高效退出。建立公用事业服务评估机制。为杜绝水电气热等公用企事业单位“店大欺客”现象，强化政府部门中立“裁判员”职责，要求设区的市和县（市、区）人民政府及其有关部门应当加强对公用企事业单位运营的监督管理，逐步建立完善本地特许经营公用企事业单位定期评估评价机制和优胜劣汰的退出机制。建立免罚轻罚清单制度。明确对市场主体违法行为情节轻微的，可以依法从轻、减轻行政处罚；及时纠正且没有造成危害后果的，可以采取约谈、教育、告诫等措施，依法不予行政处罚。赋权设区的市人民政府可以制定本地区涉企轻微违法行为不予行政处罚和涉企一般违法行为从轻减轻行政处罚清单。
（二）上海市立法重要制度设计及特色亮点内容
上海市人大常委会于2020年4月10日通过优化营商环境条例，分为总则、市场环境、政务服务、公共服务、监管执法、法治保障、法律责任、附则8章，共80条。
重要制度设计：政务服务“一网通办”。一是建设全流程一体化在线政务服务平台，推动线下线上政务服务融合，整合公共数据资源，推动市场主体办事线上一个总门户、一次登录、全网通办。二是将全市政务服务事项全部纳入“一网通办”平台，市场主体可以通过“一网通办”平台办理相关事项，并可以通过企业专属网页获得精准化政务服务。三是明确市政务服务部门统筹规划、协调推进、指导监督“一网通办”工作，各区、各部门负责政务服务标准化建设，线上办理和线下办理标准一致。项目审批“一套流程”。一是推行企业固定资产投资项目告知承诺制，赋权市发展改革部门拟订实行范围，报市人民政府批准后向社会公布。二是推行工程建设项目审批全流程、全覆盖改革，要求市住房城乡建设部门牵头建立统一的工程建设项目审批管理系统，实现项目审批全流程网上办理。三是要求市、区人民政府设立工程建设项目审批审查中心，依托工程建设项目审批管理系统，实行联合会审、联合监督检查和综合竣工验收等一站式服务模式。涉企服务“一个体系”。一是规定市经济信息化部门组织开展全市企业服务体系建设，依托上海市企业服务云，实现涉企政策统一发布、专业服务机构集中入驻、企业诉求集中受理。二是明确由市、区经济信息化部门应当建立中小企业服务中心，受理企业各类诉求，完善诉求快速处理反馈机制。三是要求各区建立网格化企业服务模式，在乡镇、街道、园区及商务楼宇等设立企业服务专员，为协调解决企业诉求提供服务。四是规定市经济信息化部门应当会同市财政等部门建立本市财政资金类惠企政策统一申报系统，为企业提供一站式在线检索、订阅、匹配、申报服务，各区应当设立财政资金类等惠企政策服务窗口。破产办理“一揽机制”。一是支持各级人民法院探索建立重整识别、预重整等破产拯救机制，探索破产案件繁简分流、简易破产案件快速审理等机制，简化破产流程。二是建立企业破产工作协调机制，统筹推进企业破产处置工作，依法支持市场化债务重组，沟通解决企业破产过程中的问题。三是建立重整计划草案,由权益受到调整或者影响的债权人或者股东参加表决的机制，促进具有营运价值的困境企业及时获得重整救济。
特色亮点内容：企业开办形式审查。申请企业设立、变更登记事项，申请人承诺所提交的章程、协议、决议和任职资格证明等材料真实、合法、有效的，市场监管部门对提交的材料进行形式审查，但法律、法规另有规定的除外。当事人提供虚假材料申请登记的,应当依法承担责任。推广运用电子证照、印章、签名。市、区政府及其部门签发的电子证照应当向市电子证照库实时归集，申请人办理有关事项时，可以通过电子证照库出示业务办理所需的电子证照。鼓励市场主体使用电子印章，企业电子印章与电子营业执照同步免费发放。明确电子签名与手写签名或盖章、电子印章与实物印章、电子证照与纸质证照具有同等法律效力。建立常态化政企沟通机制。由市发展改革部门主导设立优化营商环境咨询委员会，负责收集、反映市场主体对营商环境的诉求，为营商环境改革提供决策咨询，推动优化营商环境精准施策。由市司法行政部门主导建立由机关单位、专业院校、社会组织等共同参与的优化营商环境法治保障共同体，畅通政策和制度的设计、执行、反馈沟通渠道，重点疏通协调营商环境建设中存在的制度性瓶颈和体制机制问题，为各区、各部门提供依法推进营商环境建设的智力支持。
二、我省营商环境的总体情况及存在的问题
（一）总体情况
近年来，我省认真贯彻落实党中央国务院决策部署和《优化营商环境条例》，以深化“放管服”改革为突破口，持续推进行政审批制度改革、商事登记制度改革，积极落实减税降费政策，实施“审批破冰”，推行“减证便民”，优化营商环境立法的经济社会条件基本成熟。政务环境更趋便民高效。持续推进简政放权，先后13批次清理取消522项、下放185项行政审批事项。推行“马上办、网上办、就近办、一次办”，104 项政务服务实现网上通办、75项实现“不见面”、61项“最多跑一次”。实施“审批破冰”，建立深化投融资体制改革“1+N”政策体系，投资审批事项精简为34项，精简幅度达50%，审批时限压缩至80个工作日，压缩幅度达65.2%。推行“减证便民”，取消了279项各类证明事项。市场环境更趋规范有序。大幅精简商事登记审批事项，编制公布了29项前置审批和134项后置审批事项目录。简化企业登记流程，企业开办时间压缩至3天以内，市场主体登记实现零门槛、零收费、零障碍。整合涉企证照事项，推行一窗受理、一套材料、一次采集、一网交换、全省统一的“多证合一、一照一码”模式。落实减税降费政策，推进便民办税春风行动，省设行政事业性收费全部清零。法治环境更趋公平公正。开展营商环境领域政策法规清理，修订地方性法规1部、地方政府规章1部，行政规范性文件修订12件、废止34件。开展产权保护案件专项梳理甄别工作，完善了办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。实施“双随机一公开”监管，建立了“一单两库”， 推进跨部门联合抽查，实现了“一次抽查、全面体检、综合会诊”。
（二）存在的问题
对标党中央国务院要求、对照企业和群众期盼、对表先进地区做法，我省优化营商环境还有很大差距，主要存在以下三个方面的问题：
政务服务方面：政务平台仍需优化整合。一是信息共享交换存在壁垒，各类系统平台整合不够到位，“信息孤岛”问题较为突出。二是相关部门业务平台功能亟待优化升级，部分业务平台系统体系操作难度高，影响审批效能。政务服务标准化建设相对缓慢。政务服务标准化建设缺乏统一标准，尚未实现“同规范受理、无差别审批、零自由裁量”。行政审批效能有待提升。项目落地保障机制和承诺办结制度建设还不到位。容缺受理等机制还不健全，容缺受理事项范围、可事后补正要件、未补正的容缺受理办件救济方式尚不明确。
市场环境方面：市场准入限制依然较多。统一的市场准入制度和竞争有序的市场体系尚未建成，特别是针对民营企业的市场准入限制仍然较多，政策执行存在“玻璃门”“旋转门”等现象。民间资本进入基础设施和公用事业等领域的各类门槛较高，在政府采购、招标投标、土地使用、信贷融资等方面未能与国企平等享受政策。中介服务市场发育不充分。办理建筑许可、环评、安评等行政审批事项以及企业注册登记等登记备案事项需借助中介服务，但我省中介服务市场发育不充分，中介机构数量少，影响了企业申办效率。
法治保障方面：监管执法不规范。事中事后监管流程、监管程序等缺乏法治保障，权责明确、透明高效的事中事后监管机制尚未建立。“双随机一公开”监管法治化进程较慢，监管公示平台整合不到位，多头监管、重复检查、交叉检查现象仍然存在，“以罚代管”、执法“一刀切”、“一关了之”等问题较为突出。政务诚信建设仍需加强。政务诚信专项督导机制尚不完善，全省绩效考核信用专项考核制与平时监管结合不紧。政府违反承诺，特别是因政府换届、规划调整等原因违约、毁约和新官不理旧账等现象仍然存在。
三、对我省优化营商环境立法工作的建议
从考察情况看，江苏省、上海市在优化营商环境工作中，做了大量卓有成效的工作，优化营商环境地方立法起步早、方向准、质量高，有很多经验值得我省借鉴，现对制定我省优化营商环境条例提出如下建议：
立足省情实际，体现立法特色。对照省情实际，深入发掘并总结固化已有重点领域改革典型经验，将实践证明行之有效的商事登记制度改革、“审批破冰”工程、“减证便民”行动等政策探索上升为地方性法规规范，在条例中创设青海特色制度规定，抓好关键条款设计，着力推进立法特色化、精细化、精准化。同时，有效衔接同位法，注重与我省现行或已列入立法计划的地方性法规相关内容匹配协调。
坚持问题导向，回应企业诉求。聚焦当前营商环境建设中的痛点难点堵点弱点问题，系统完善市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等各项制度设计，从法规层面针对性提出解决方案，使条例内容更加精准对接市场所盼、企业所需。比如，针对政务诚信问题，规定县级以上人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得违约、毁约。针对机关、国有企事业单位拖欠账款问题，规定不得违反合同约定拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，不得延长付款期限，并建立拖欠行为约束惩戒机制。
明确权责划分，凝聚工作合力。优化营商环境是一项系统性工作，需各地区各部门突破条块束缚，实现无缝衔接，形成合力。立法中，要进一步明确我省优化营商环境工作的权责划分，通过制度安排将优化营商环境的责任整合到政府服务、监管执法全过程中。由省政府统一领导推进优化营商环境工作，各级发展改革部门作为营商环境建设监督部门，以营商环境考核评价为抓手，协调各有关单位共同落实推进相关工作。对涉及政府、司法部门、公用企事业单位的审批、监管、服务等事项，逐一明确责任主体，做到权责明晰。
规范公平竞争，改善市场环境。推行市场准入负面清单制度，凡是法律法规未明确禁止进入的行业和领域，任何部门不得设置附加条件，真正做到非禁即入、自主经营，为企业创造平等的市场准入环境，确保权利平等、机会平等、规则平等。以放宽服务业准入为重点，鼓励各级政府培育发展中介机构，支持相关中介服务机构进入我省市场，为企业申办政务服务事项提供更好技术服务支撑。建立公共资源电子化交易制度，扩大电子化交易平台的适用范围，强化远程、实时、在线监督及联动执法。推进行政机关、公用企事业单位与金融机构共享交换市场主体信息，提高市场主体的信用评级和融资可得性。
提升审批效能，优化政务服务。明确全省一体化政务服务平台建设要求，打破信息壁垒，构建政务服务“一张网”，实现跨部门、跨地区、跨层级的政务信息共享使用。建立政务服务标准化制度，健全全省统一的政务服务事项标准化工作规则和管理体系。建立行政许可清单管理制度，同一审批事项在全省区域内统一规范，未纳入清单的行政许可不得实施。建立行政审批中介服务事项清单管理制度，未纳入清单的中介服务事项，不得作为行政审批的受理条件。推行“容缺受理”，对主要申请材料齐全且符合法定形式要件，缺项材料在容缺受理目录内的审批申请，可先行受理。
健全规则体系，规范监管执法。依托全省统一的“双随机、一公开”监管工作平台，建立省内统一的市场监管领域随机抽查事项清单，在市场监管领域实行“双随机、一公开”监管。明确精简执法要求，避免多头执法、重复检查，同一部门对市场主体实施的多项执法检查,应当合并进行;同一系统的上级部门已对同一市场主体进行执法检查的，下级行政执法机关不得再次检查。建立行政执法公示制度，保障行政相对人和社会公众知情权、监督权。建立重大行政执法决定法治审核制度，明确审核事项范围，未经法治审核或者审核未通过的，行政执法机关不得作出执法决定。
结合青海省情，借鉴外省经验。认真研究江苏省、上海市相关立法制度设计，特别是政企沟通机制、企业开办形式审查、优化融资服务、破产办理机制、公用事业服务评估机制、免罚轻罚清单制度、推广运用电子证照等相关规定，紧密结合青海省情实际，吸收借鉴外省立法经验，转化纳入我省条例草案。