为推进社会信用体系建设，加快推进信用立法，省人大常委会将《青海省社会信用条例》列为2019年立法调研项目。为了保证条例立法质量，财经委提前介入，与省发改委共同成立调研组，就社会信用立法扎实开展广泛深入调研。在近年来省发改委先后赴浙江、上海、湖北、山东、广东等省区学习调研交流的基础上，创新了调研方式，采取线上线下查阅搜集资料、电话询问、讨论学习等形式，还结合政务诚信评估工作咨询了国内部分权威专家，较为全面地了解部分省市社会信用立法工作情况。现将有关情况报告如下：
一、调研背景
党的十九大报告中指出，推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。推进诚信建设，要不断采取各类措施推进社会信用体系建设。中央全面深化改革领导小组会议审议通过政务诚信、个人诚信、信用联合奖惩等6个重要制度性文件。国务院先后颁布了《政府信息公开条例》《征信业管理条例》等一系列涉及社会信用建设的行政法规，出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加强政务诚信建设的指导意见》等行政规范性文件，印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，社会各领域的信用建设顶层设计不断健全，为出台统一的信用法夯实了基础。2017年，国家层面信用立法列入全国人大常委会立法规划，全国人大财经委、国家发展改革委、司法部、国务院参事室联合开展立法调研，并初步提出“一法两条例”（《社会信用法》《公共信用信息管理条例》《统一社会信用代码管理办法》）的立法目标，目前立法工作正在加快推进当中。今年7月9日，国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）印发实施。国家发展改革委多次提出，由于信用建设存在地域不平衡性，具备条件的地方先行立法，有利于探索解决重大理论及现实问题，为国家层面立法提供重要参考与实践经验，各地要因地制宜加快出台信用相关地方性法规、政府规章及规范性文件。
近年来，按照党中央国务院和省委省政府的部署，我省探索积累了一定的实践经验，为信用立法奠定了实践基础。但仍然存在一些亟待解决的突出问题：一是社会信用法规制度不完善，严重制约我省深化社会信用体系建设的全面整体推进；二是各行业领域公开信用信息的政策规范不统一，信用信息社会公示不全面、时效性不强；三是一些地区和部门信用应用意识不强，“凡办必查”机制尚未全面建立，部门行政管理流程没有将信用状况核查作为必要环节；四是信用联合奖惩方面，缺乏“红黑名单”的认定标准，联合奖惩具体措施由于法律强制性不足，无法有效落地执行；五是信用主体权益保护方面，缺乏信用信息分类分级管理制度，信息异议处理和信用修复机制不健全，信用信息保护管理和侵权责任追究制度亟待建立；六是信用服务行业发展方面，对社会信用服务机构缺乏有效引导和监督约束，信用服务行业无序发展，难以形成有效的联合监管。因此，制定出台一部解决问题、适应形势、促进发展的社会信用信息地方性法规十分必要，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供法律支撑。
二、主要经验做法
这次调研重点学习了沪、鄂、浙三个省市的立法经验，此外还学习了其他省市推进地方信用立法的先进做法。
（一）上海：深化改革，地方信用立法的“排头兵”。
一是积极推进地方法规建设。上海市在没有直接的上位法，没有其他可以借鉴和调整关系特别复杂的情况下，综合分析立法不宜“大而全”，而是设定了“有所为有所不为”有限立法目标，不寄希望于一部法规解决所有的社会信用问题，而是着力解决上海社会信用建设的突出问题，凸显上海特色。聚焦信用主体在经济和社会活动中履行法定义务或者遵守约定义务的活动，整部法规的逻辑脉络是 “社会信用的工作路径和通行规则”。二是科学确定社会信用立法调整范围。在立法时，对“社会信用”的概念进行界定，确定“社会信用”的核心在于兼具市场经济属性和社会管理属性，将其定义为“具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织，在社会活动中履行法定义务或者遵守约定义务的状态”。同时，划定了立法规范与道德规范的界限，回应了“信用立法不能搞道德档案”的社会关切，以法定义务、约定义务为基准的“社会信用”概念构成了《上海市社会信用条例》的根基。三是首创信用信息目录管理。条例规定公共信用信息实行目录管理，解决了公共信用信息的归集存在法律制度不健全、归集范围和标准不统一、归集方法和程序不规范、公共信用信息集中归集难等问题。
（二）湖北：精确定位，创新信用信息立法工作。
一是以信息管理为抓手，破除信用立法范围难题。《湖北省社会信用信息管理条例》以规范社会信用信息管理活动为切入口，对社会信用信息的归集、披露、应用、安全管理和信用主体权益保护等进行规范。二是科学合理定位明确调整范围。在立法过程中，有关方面对制定公共信用信息管理条例还是社会信用信息管理条例存在不同意见。条例将调整范围定位于社会信用信息管理。考虑到公共信用信息和市场信用信息的法律关系和属性不尽相同，不同主体在信用信息管理中的权利和义务也有区别，条例将社会信用信息予以分类调整和规范，分为公共信用信息和市场信用信息。三是厘清各方职责，推动社会共建。明确政府及主管部门在社会信用信息管理中的职责，有利于防止多头执法和相互推诿，形成工作合力，进一步加快推进社会信用体系建设。
（三）浙江：应用先行，实践积累助推信用法规出台。
一是夯实信息化基础，做强信用应用。2017年以来，浙江省启动实施了以“聚焦企业、自然人、社会组织、事业单位和政府机构5类主体，构建公共信用评价、信用联合奖惩、信用综合监管3大体系，完善全省统一的公共信用信息服务平台，推进重点领域创新应用”为主要内容的“531X”工程。印发《五类主体公共信用评价指引》，政府机构、事业单位和企业评价上线试运行。结合企业投资项目“最多跑一次”改革，已将企业公共信用评价结果纳入浙江政务服务网企业投资项目在线审批平台，实现“信用+审批”在系统层面的对接。以红黑名单为重点，积极构建守信联合激励和失信联合惩戒机制。二是先行出台了政府规章。先后出台《浙江省企业信用信息征集和发布管理办法》《浙江省公共信用修复管理暂行办法》，规范信用信息的归集与披露、信息主体的激励与惩戒，以及权益保护等活动，为进一步出台地方性法规提供了制度基础。三是多措并举，确保法规严谨科学。浙江省通过召开多部门研讨会、法务专家评审会对条例草案进行反复修改，并公开向社会征求意见。草案修改稿针对常委会初审和调研中的意见建议，从进一步完善公共信用信息管理机制和相关具体规定，深化信用建设的角度，在总结实践经验和做法的基础上，对草案作了调整和修改，主要集中在条例名称和适用范围、公共信用信息的定义、失信信息内容、公共信用信息目录制度、权益保护等六个方面。
调研组在重点调研沪、鄂、浙三省市立法情况外，还学习了陕西、河北已颁布的条例，并多次与即将出台地方性法规的辽宁、河南、广东、江苏等省市深入沟通交流，了解相关情况。先进省市在信用立法工作方面做了开创性尝试，有许多成功的做法值得学习借鉴。
三、几点启示
综观信用体系建设中，先进省市推进地方信用立法的成效经验，制定出台的法规突出了地方特色，针对性、操作性较强，同时，也具有一些共同特点，给予我省社会信用立法工作以下启示。
（一）明确信用信息的定义。各省市的条例基本将社会信用信息分为“公共信用信息”和“市场信用信息”两大类，其中，“公共信用信息”定义为国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织在履行职能过程中产生的反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料，浙江省将“群团组织”依法履行职责过程中形成的信息也归类为公共信用信息。河北省、上海市对“市场信用信息”定义为：企业事业单位等市场信用服务机构及其他类型信用信息提供单位，在生产经营和社会服务活动中产生的反映信用主体信用状况的数据和资料，湖北省增加了行业协会采集的信息也作为市场信用信息。
（二）实行信用信息目录管理。企业及其他组织哪些信息属于公共信用信息，哪些可以公开，秉持审慎原则，实行目录管理，只有纳入目录的信息才能公开，目录形成过程广泛征求各方面意见和进行专业评估，对于个人信用信息采取严格的保护，明确哪些个人信息不得公开。
（三）突出信用信息共享和应用。《湖北省社会信用信息管理条例》第二十五条规定“鼓励和支持信用服务机构开发和创新信用产品，扩大信用服务领域和范围，参与国际合作，推动信用调查、信用评估、信用担保、信用保险等信用产品和服务在行政管理、公共服务、市场交易、生产生活中的应用”。《陕西省公共信用信息条例》第三十一条规定“行政机关、行使管理公共事务职能的组织在日常监督管理以及政府采购、招标投标、项目审批、专项资金安排、政府资金补贴、招商引资等涉及公共利益的领域和重点工作中，应当将企业信用信息作为行政决策的重要依据，推行企业信用评价制度，拓展企业信用评价信息的应用范围，提高社会管理和公共服务水平。”
（四）建立健全“信用激励与约束机制”。信用激励措施方面，河北省和上海市的规定较为具体，《河北省社会信用信息条例》第三十一条、《上海市社会信用条例》第二十九条明确规定给予守信主体在获得政府资金补贴时优先照顾，在公共资源交易中，给予信用加分、提升信用等次；信用约束机制方面，上海市和浙江省的规定较为明确具体，其中，浙江省将失信主体的约束机制分为信用不良主体和严重失信主体，并对两类主体区别对待和不同的惩戒措施。
（五）在加强信用监管的同时强调信息主体权益保护。各省市的信用条例既考虑企业、个人隐私信息的法律保护，又细致权衡过分保护不利于信息公开和信用监管的问题，信用信息过度保护最终将阻碍信用体系建设的进程和实施效果。对于企业尤其是个人信息保护采取从严的制度约束，提高社会信用信息的公开透明度是进行信用监管的核心要素，信用信息不透明或者只是非常有限度地公开，将使信用监管缺乏信息基础和判断依据。具体看，在信息主体权益保护及法律责任规定方面，各省市信用法规内容大同小异，湖北省、河北省的规定较为完善。
（六）突出信用信息的管理组织及职能界定。各省市信用条例中均对信用体系建设议事协调常设机构、统一信用信息服务平台、信用信息服务专门机构等的法律地位作出了明确规定。此外，据不完全统计，上海、黑龙江、浙江、湖北、等全国大多数省市在社会信用体系建设牵头部门设立了专门的职能机构和服务机构，为地方信用立法以及全面推进社会信用体系建设工作提供了强有力的组织保障。
四、关于制定出台我省社会信用立法的建议
（一）我省信用立法的目标分析
目前，我国尚无上位法引领的情况下，各地方信用立法的阶段性目标选择各有不同，总体看地方信用法规名称大致包括：《社会信用条例》《社会信用信息（管理）条例》《公共信用信息（管理）条例》三种情形。以上不同选择的主要考虑是：《社会信用条例》意味着综合性、全面性的立法，立法内容涵盖社会信用的定义及范畴、信用信息归集和使用、信用联合奖惩、主体权益保护、信用服务行业监管、社会信用环境打造等。由于综合性立法难度大，目前全国只有《上海市社会信用条例》出台。《社会信用信息条例》和《公共信用信息条例》则侧重于解决信用信息管理、信用信息的应用以及信用联合奖惩等问题。从立法难度看，公共信用信息条例需要解决的问题非常明确，就是要率先打破公共领域的“信息孤岛”，立法针对性强，需要协调的关系较简单，如陕西、浙江两省公共信用信息条例的立法周期较短、出台较快。而社会信用信息管理条例既要厘清公共信用信息与市场信用信息的差别、来源、对象、范围，又要界定两类信用信息不同的主体、内容及归集渠道等，还要解决信息的规范化共享使用、分类应用管理、信用服务监管等一系列问题，涉及行业领域更宽，需要协调的关系相对复杂，短时间内不易达成共识，立法难度较大，立法周期相对较长。
针对我省当前乃至今后一个时期信用体系建设关键制约因素是信用信息归集难、共享难、应用难，同时考虑到《社会信用条例》立法难度较大、周期较长、效果不够明显，而《信用信息条例》主要针对信用信息的归集、披露、使用及其管理活动，法律约束对象相对简单，管控内容较明确，立法过程中可能面临的法理争论较少，工作周期较短等因素，本着“急用先行”的原则，建议我省现阶段选择以制定出台《青海省公共信用信息条例》为立法目标较为稳妥可行。
（二）《青海省公共信用信息条例》主要调整对象及内容建议
就我省当前处于社会信用体系建设规划和探索实施的初级阶段而言，对《青海省公共信用信息条例》内容设计提出如下建议：一是以立法精细化信用归集、管理、运用中的权利义务、权力责任，构建由各部门、各领域、各区域联合协作和信息共享的信息治理系统，着力破解信息壁垒和信息孤岛问题；二是参照陕西省的做法，对于负有信用信息报送、信用信息互联互通协助配合义务的机关或法律法规规章授权组织的不及时报送、设置障碍、不全面报送等懈怠行为在条例中予以明确；三是在条例中明确落实政务诚信领域带头使用信用信息、信用记录、信用评价的时间表，对推进落实情况定期评估，对于积极推进落实的地方或机关组织予以表彰，加强全社会信用宣传教育；四是深入贯彻省委“一优两高”战略部署，将企业及个人“损害生态环境违法查处情况，重大质量、安全生产、环境污染事故责任追究处罚情况”等纳入公开披露的信息目录；五是建立完善信用联合激励惩戒工作机制，建立健全信用联合激励惩戒的跟踪、监测、统计、评估机制并建立相应的督查、考核制度。对信用信息归集、共享和激励惩戒措施落实不力的部门和单位进行通报和督促整改；六是明确诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度，依法依规规范各领域红黑名单产生和发布行为，建立健全信用修复、异议处理、退出机制；七是对社会信用信息服务机构的权责义务、人力资源配置、资金保障通过立法予以明确。